II SA/Rz 1368/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r.nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO", "Kolegium") w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] wydana w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji Organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej "k.p.a."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 1 grudnia 2020 r. M. K. zwróciła się do Burmistrza [...] o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką D. T. Po jego rozpoznaniu organ ten decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskutek złożonego odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że okoliczność momentu powstania znacznego stopnia nie stanowi przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ I instancji winien natomiast ustalić czy zachodzą pozostałe negatywne przesłanki o jakich mowa w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – zwana dalej: "u.ś.r."). Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] orzekł o nieprzyznaniu M. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. T. W uzasadnieniu wyjaśnił, że osoba wymagająca opieki – D. T. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] września 2020 r. Orzeczenie to wydane zostało do dnia [...] października 2022 r. Wynika z niego, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] września 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Organ wskazał ponadto, że M. K. nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i sprawuje stałą i bezpośrednią opiekę nad matką. D. T. jest wdową, a inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu tj. dzieci nie mogą sprawować nad nią opieki – córka pracuje zawodowo, zaś syn przewlekle choruje. Organ wyjaśnił, że w dniu 22 lutego 2021 r. M. K. poinformowała, że jest uprawniona do renty wdowiej przyznanej w [...] na okres od dnia [...] lipca 2020 r. Dołączyła nadto decyzje ZUS z [...] stycznia 2021 r. o przyznaniu renty rodzinnej w kwocie zaliczkowej od dnia [...] lipca 2020 r. w związku ze śmiercią męża K. K. W tej sytuacji organ uznał, że zachodzi negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie pobieranie renty rodzinnej po zmarłym mężu w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. W odwołaniu M. K. podkreśliła, że wskazywana przez organ negatywna przesłanka nie odnosi się do jej sytuacji. Przed uzyskaniem prawa do renty rodzinnej nie miała ustalonego uprawnienia i nie pobierała żadnego świadczenia emerytalno-rentowego. Obecnie pobiera tylko rentę rodzinną i rentę wdowią, które nie są świadczeniami tożsamymi, przyznanymi z tego samego powodu. Tylko pobieranie przez osobę sprawującą opiekę renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego (to jest w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma prawo do swojej emerytury lub renty i do renty po mężu, ale wybiera tę rodzinną po mężu, gdyż jest korzystniejsza) stanowi negatywną przesłankę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podzieliło stanowisko organu I instancji o braku podstaw do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu kluczowym w sprawie jest fakt pobierania przez wnioskodawczynię renty rodzinnej po zmarłym mężu. Pobieranie tego świadczenia następuje wskutek wyboru wyższego świadczenia na podstawie zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym przysługującym skarżącej. Zachodzi zatem negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. – pobieranie renty rodzinnej po zmarłym mężu przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym. Skarżąca nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem i w skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) zwróciła się o jego uchylenie wraz z poprzedzającą go decyzją Burmistrza [...]. Kwestionowanej decyzji zarzuciła wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez dokonanie oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie i wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Zarzuciła niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegające na ustaleniu, że pobiera rentę rodzinną po zmarłym mężu przyznaną w przypadku zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, pomimo że organ nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia powyższego faktu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał oceny wartości dowodowej niejednoznacznej informacji zawartej w piśmie z ZUS, o którą oparł się w uzasadnieniu odmowy. Podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu skarżąca wywiodła, że pobierana przez nią renta rodzinna i renta wdowia są świadczeniami tożsamymi, przyznanymi w tym samym czasie i z tego samego powodu. Z decyzji organów obu instancji wynika, że przesłanką negatywną, która nie pozwala przyznać wnioskowanego świadczenia jest renta z ZUS’u. Organ powołał się na pismo z ZUS’u z dnia 7 kwietnia 2021 r. w którym wskazano, że pobiera ona rentę rodzinną oraz zawarto informację, że "w przypadku przyznania renty rodzinnej następuje zbieg z pobieranym świadczeniem emerytalno - rentowym. W takim przypadku wdowa ma prawo tylko do jednego świadczenia - wybranego przez siebie". Wbrew stanowisku organów ww. zdanie nie odnosi się do jej sytuacji. Wyjaśnia ono, że w przypadku, gdyby istniał zbieg do pobierania świadczeń, to musiałaby wybrać jedno świadczenie. Taka sytuacja nie wystąpiła u niej, gdyż przed uzyskaniem prawa do renty rodzinnej nie miała ustalonego uprawnienia i nie pobierała żadnego świadczenia emerytalno - rentowego. W innym wypadku żadna osoba pobierająca rentę rodzinną nie mogłaby, według takiej interpretacji informacji z ZUS, pobierać świadczenia pielęgnacyjnego, co byłoby sprzeczne z art. 17 u.ś.r. Obecnie pobiera tylko rentę rodzinną oraz rentę wdowią, które są świadczeniami tożsamymi, przyznanymi z tego samego powodu i w tym samym czasie. Organ nie dokonał oceny wartości dowodowej niejednoznacznej informacji zawartej w piśmie i nie doprecyzował jej. Również Kolegium nie poczyniło czynności wyjaśniających na podstawie art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko zaprezentowane w kwestionowanej decyzji i zawnioskowało o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się w pełni uzasadniona, co nakazywało jej uwzględnienie. Sądowa kontrola administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Ta kontrola jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem swej skargi Strona uczyniła decyzję SKO o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca M. K. trafnie zarzuca Organom obu instancji istotne dla rozstrzygnięcia jej sprawy naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, 77 i art. 80 K.p.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego wyrażonymi w u.ś.r., definiującymi negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 tej ustawy. Decyzje Organów zostały uzasadnione treścią art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a. u.ś.r. w tej jego części, która wyklucza prawo opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego. Według Sądu, Skarżąca strona słusznie w toku postępowania administracyjnego zwracała uwagę na definicję ustawową renty wyrażoną w art. 3 pkt 5 u.ś.r. Otóż przepis ten (czego Organy nie dostrzegły) nie wymienia w zawartym w nim wyliczeniu renty rodzinnej przyznanej z tytułu śmierci małżonka. Ten rodzaj renty rodzinnej pojawia się zaś w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., stanowiąc część normy nakazującej w sposób negatywny rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli renta ta została przyznana w zbiegu prawa do renty rodzinnej i jednocześnie innego świadczenia emerytalno – rentowego. W odniesieniu do tej kluczowej w sprawie kwestii w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie dostrzeżono (np.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2021 r., o sygn. III SA/Gd 200/21, LEX, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Rz 1283/21, LEX), iż w poprzednim stanie prawnym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowił, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Brzmienie tego przepisu zostało zmienione z dniem 14 października 2011 r. przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) - na brzmienie obecnie obowiązujące. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Druk Sejmowy VI kadencji Nr 3897) wynika zaś, iż celem ustawodawcy było pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno - rentowego (np. emerytury albo renty). W uzasadnieniu tym stwierdzono : "Obecnie osoby pobierające rentę rodziną, przyznawaną w myśl art. 95 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w przypadku zbiegu prawa do świadczeń emerytalno-rentowych mają prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl powyższego przepisu osoba uprawniona do kilku świadczeń emerytalno-rentowych może wybrać świadczenie, które chce pobierać, z reguły jest to świadczenie wyższe. Zdarza się więc, że osoba mająca prawo do emerytury lub renty pobiera wyższą rentę rodzinną po zmarłym małżonku. To stwarza sytuację, zgodnie z obecnym brzmieniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, że osoba pobierająca rentę lub emeryturę nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a osoba mająca prawo do emerytury lub renty wybierająca po zmarłym małżonku wyższą rentę rodzinną ze świadczenia pielęgnacyjnego może korzystać. Wprowadzenie powyższej zmiany ujednolici sytuację prawną tych osób". Przywołane uzasadnienie projektu ustawy nie wspomina o rencie rodzinnej unormowanej w art. 65-74 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 291 z późn. zm., dalej jako "u.e.r.f.u.s."). Na tej podstawie Sądy uznają, że sama okoliczność przysługiwania osobie, ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli spełnione są pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia. Renta rodzinna nie została bowiem ujęta w katalogu rent wymienionych w art. 3 pkt 5 w/w ustawy, a zatem brak jest podstaw do uznania, że można ją przypisać do zbioru objętego samym pojęciem "renty", które to pojęcie ustawodawca wymienił także w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w ramach wyszczególnienia okoliczności, których ustalenie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tak słusznie WSA w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku z dnia 10 czerwca 2021 r.). Nie stanowi przedmiotu sporu fakt jasno wynikający z zebranego materiału dowodowego, że M. K. posiada prawo do renty rodzinnej wypłacanej przez ZUS oraz przez instytucję niemiecką z tytułu śmierci męża. W oświadczeniu z dnia 2 marca 2021 r. wnioskodawczyni stwierdza jednak, że oprócz renty rodzinnej z Polski i z [...] nie ma prawa do innych świadczeń emerytalno – rentowych, tj. emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego oraz rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Strona skarżąca w czasie prowadzonego postępowania wyjaśniającego bezskutecznie starała się zwrócić uwagę Organów na podniesione wyżej okoliczności dotyczące swej sytuacji. Podkreślała bowiem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, że w odniesieniu do renty rodzinnej tylko pobieranie przez osobę sprawującą opiekę renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno – rentowego (to jest w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma prawo i do swojej emerytury lub renty i do renty po mężu, ale wybiera tę rodzinną po mężu, bo jest korzystniejsza), stanowi negatywną przesłankę w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a taka sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie (vide: pismo strony z dnia 23 lutego 2021 r.). W odwołaniu od decyzji Burmistrza pisała zaś, że przed uzyskaniem prawa do renty rodzinnej nie miała ustalonego uprawnienia i nie pobierała żadnego świadczenia emerytalno -rentowego, a obecnie pobiera tylko rentę rodzinną oraz rentę wdowią, które są świadczeniami tożsamymi, przyznanymi z tego samego powodu. Organ I instancji odmawiając stronie wnioskowanego świadczenia powołuje się na pismo ZUS Oddział w [...] z dnia 7 kwietnia 2021 r. Oceniając to pismo nie można jednak twierdzić jak uczynił to w/w Organ, że wynika z niego jednoznacznie iż przyznanie świadczenia w postaci renty rodzinnej nastąpiło w zbiegu z pobieranym przez Skarżącą świadczeniem emerytalno – rentowym. Pismo, o jakim mowa zawiera wyłącznie zdanie o charakterze informującym o tym, że w przypadku przyznania renty rodzinnej następuje zbieg z pobieranym świadczeniem emerytalno – rentowym i w takim przypadku wdowa ma prawo tylko do jednego świadczenia – wybranego przez siebie lub wyższego. Jednakże jak słusznie zauważa skarżąca strona, podana przez ZUS informacja nie jest bezpośrednio odnoszona do jej sytuacji faktyczno – prawnej. Innymi słowy, na jego podstawie nie można było stwierdzić, że renta przyznana M. K. została przez nią wybrana jako świadczenie powstałe w zbiegu o jakim mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. ZUS stwierdza w swym piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. wyłącznie to, że ma swych zbiorach dane M. K., której wypłacono rentę rodzinną w określonej kwocie za określony okres czasu. Burmistrz, a następnie SKO nie wskazują na inne dowody, mogące świadczyć o tym, że wnioskodawczyni jest uprawniona do określonych świadczeń emerytalno-rentowych pozostających w zbiegu z przysługującą jej rentą rodzinną z tytułu śmierci małżonka. Organy zobligowane treścią art. 107 § 3 K.p.a., nie wyjaśniają dlaczego odmówiły wiarygodności oświadczeń Strony o nieistnieniu jej prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Wobec nieprawidłowej oceny treści podstawowego dowodu, do którego odwołują się negatywne decyzje Burmistrza i SKO w postaci przytoczonego pisma ZUS Oddział w [...], należało potwierdzić zarzuty skargi o naruszeniu przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. w związku z właściwym przepisem u.ś.r., tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., określającym negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro jak twierdzi Skarżąca przysługuje jej wyłącznie uprawnienie do renty rodzinnej, lecz nie nabyte w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, to tym samym nie było podanej w decyzjach przeszkody do przyznania Jej świadczenia pielęgnacyjnego. Potwierdzenie zarzutów skargi pociąga za sobą konieczność uchylenia decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego ze względu na treść przepisów prawa materialnego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie wykonując czynności wyjaśniające Organy zobligowane będą do dokładnego zweryfikowania treści pisma ZUS Oddział w [...] i zestawienia zawartych tam informacji z twierdzeniami strony skarżącej o nie przysługiwaniu jej prawa do świadczeń emerytalno – rentowych, a tym samym o nieziszczeniu się negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. Jednocześnie Organy powinny pamiętać, że okoliczność przysługiwania wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka nie stanowi ustawowej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli są jednocześnie spełnione pozostałe ustawowe warunki do przyznania tego świadczenia, a wynikające z art. 17 ust. 1 i nast. u.ś.r. WSA nie orzekał o kosztach postępowania sądowego z uwagi na ich brak.