II SA/Po 758/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...](słownie: [...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "Kolegium") z dnia [...] czerwca 2021 r., [...], którą umorzono postępowanie odwoławcze z odwołania P. K. od decyzji Burmistrza O. (zwanego dalej "Burmistrzem") z dnia [...] maja 2021 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. D. S.A. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla części działki [...] położonej w O., gmina O.. Inwestycja miała obejmować budowę budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejscami parkingowymi, billboardem reklamowym oraz zadaszeniem nad strefą dostaw (k. 54-67 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] marca 2021 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania pełnomocnika inwestora oraz właścicieli działki, dla której ustalone miały być warunki zabudowy (W. B. i J. B. zamieszkałych właśnie na tej nieruchomości – [...], działka [...]) (k. 49-50 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W kwietniu 2021 r. urbanista mgr M. K. przygotowała projekt decyzji z częścią graficzną, wynikami analizy i załącznikiem graficznym do wyników analizy (k. 40-48 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] projekt decyzji został uzgodniony przez Zarząd Powiatu [...] jako zarządcę przyległej drogi (k. 35-36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] skierowano do wnioskodawcy oraz właścicieli działki [...] zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Burmistrz, działając między innymi na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021, poz. 741 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), ustalił warunki zabudowy dla projektowanej przez D. S.A. inwestycji. Umiejscowienie zabudowy wyznaczono liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przy czym od frontu działki, to jest ulicy [...], wykreślono nieprzekraczalną linię zabudowy odsuniętą o 8 metrów w głąb działki. Decyzja została odebrana przez inwestora ([...] maja 2021 r.) oraz przez pozostałe osoby (w stosunku do nich na potwierdzeniu odbioru nie odnotowano daty) (k. 18-27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., które wpłynęło do akt [...] maja 2021 r., P. K. i okoliczni mieszkańcy wyrazili niezadowolenie z planów lokalizacji projektowanej zabudowy i jednocześnie wystąpili o uznanie ich za strony postępowania (k. 11-13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei pismem z dnia [...] maja 2021 r. P. K. (zapewne dowiedziawszy się o zakończeniu postępowania) wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza w sprawie warunków zabudowy na działce [...]. Zarzucił między innymi, że naruszono art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. dalej "K.p.a."). Nie uznano go za stronę postępowania, gdy tymczasem jest on właścicielem sąsiadującej działki [...]. P. K. zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy stroną może być właściciel nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestycyjną, jeżeli mimo to projektowana zabudowa oddziałuje lub jest uciążliwa na przedmiot jego własności. Wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem P. K.. Na ostatniej stronie uzasadnienia zaznaczyło, że P. K. w żadnej mierze nie wykazał, że planowane zamierzenie w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości zagospodarowania przez niego jego własnej działki na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W ocenie organu "tylko w takim przypadku można byłoby rozpatrywać potencjalny interes prawny odwołującego, ale tak się nie stało". W skardze P. K. zarzucił Kolegium naruszenie art. 7, 77 i 80 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonych dowodów i wynikający z niej błąd w ustaleniu, że nie wykazał interesu prawnego ani nie udokumentował, że projektowane zamierzenie budowlane narusza jego interes. Zaznaczył, że z materiału wprost wynika, iż jego działka zawiera się w obszarze analizowanym, a więc ma on interes prawny oparty na przysługującym mu prawie własności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wyjaśniło, że samo wyznaczenie obszaru analizowanego nie oznacza jeszcze, że każdy z właścicieli nieruchomości w jego obrębie ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga posiada usprawiedliwione podstawy. Spór wynikły w niniejszej sprawie sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie: czy P. K., jako właściciel działki [...], ma interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy usługowej na działce [...], a w konsekwencji – czy jest wobec tego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.? Kolegium umarzając postępowanie w sprawie akcentowało, że skarżący nie wykazał, że posiada w sprawie interes prawny, wyjaśniając, że ten interes powinien się wyrażać w zaistnieniu opartego na przepisach u.p.z.p. ograniczenia w możliwości zagospodarowania jego działki (819/4). P. K. sugeruje natomiast, że jego interes można wywieść choćby z faktu, że jego nieruchomość – znajdująca się w bliskiej odległości od terenu inwestycji – zawiera się w obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu Kolegium nietrafnie rozumuje utożsamiając interes prawny danej osoby z zaistnieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, a tym bardziej wywodząc, że ograniczenie to musi znaleźć oparcie w regulacjach u.p.z.p. Nie jest także właściwe stanowisko skarżącego, który tylko z lokalizacją działki w obszarze analizowanym łączy postanie interesu prawnego po stronie właściciela. Na okoliczności niniejszej sprawy należy spojrzeć więc nieco inaczej, aniżeli przedstawiły to strony postępowania sądowego. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 28 K.p.a., która ma zastosowanie do postępowania w ustalenie warunków zabudowy, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Pojęcie "interesu prawnego", które odgrywa istotną rolę w niniejszej sprawie, jest jednym z bardziej kontrowersyjnych w sferze postępowania administracyjnego. Omówienie, chociażby ogólnie, sporów oraz poglądów wyrażanych w doktrynie i orzecznictwie w kontekście art. 28 K.p.a. wykroczyłoby poza ramy niniejszego opracowania. Nie jest to zresztą konieczne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu wystarczy wskazać, że osoba ma "interes prawny", gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Trzeba przy tym dodać, że przy ocenie wyrażonego w art. 28 K.p.a. skutku procesowego posiadania interesu prawnego, to jest przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania ze względu na posiadany interes prawny, nie ma znaczenia, czy interes prawny tego podmiotu został naruszony, a jedynie, czy interes taki podmiotowi przysługiwał (tak zob. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex wyd. el, Warszawa 2022, komentarz do art. 28, pkt 4 i 5. por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 r., II OSK 451/13, Lex nr 1779352). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że nie jest tak, iż interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki, dla której ustalane są warunki zabudowy, musi wiązać się z ograniczeniem możliwości jej zagospodarowania i to tylko przez pryzmat u.p.z.p. Taka teza nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Postrzeganie "interesu prawnego" – tak jak to zobrazowało (zresztą lakonicznie) Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] – zbliża to pojęcie do instytucji pozostawania nieruchomości w "obszarze oddziaływania obiektu". Instytucja ta co prawda dotyczy problematyki statusu strony, jednakże tylko w sferze postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 – uw. Sądu, dalej "P.b."). Jak zaznaczono, interes prawy w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest kategorią bardziej ogólną i mniej restrykcyjną, opierającą się na badaniu, czy postępowanie administracyjne ze względu na przedmiot dotyczy czyichś praw, a nie czy je ogranicza (narusza). Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy należałoby rozpocząć od wskazania, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy przez odesłanie z art. 64 u.p.z.p. znajduje zastosowanie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p., który stanowi, że we wniosku inwestor powinien określić planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawiając to w formie opisowej i graficznej. Jednocześnie trzeba mieć świadomość i stanowczo podkreślić, że założenia inwestora mają dla organu charakter poglądowy, gdyż przepisy regulujące treść samej decyzji o warunkach zabudowy nie umocowują organów administracji do określenia konkretnej lokalizacji zabudowy na działce (art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wyjątkiem jest tylko kompetencja do wyznaczenia linii zabudowy, co zasadniczo dotyczy zapewnienia odpowiedniej odległości zabudowy względem granicy działki przylegającej do drogi publicznej. Decyzją Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r., [...] dopuszczono na działce [...] lokalizację budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym miejsca parkingowe, billboard reklamowy oraz zadaszenie nad strefą dostaw. Linię zabudowy wyznaczono w odległości 8 metrów od ulicy [...]. Powyższa charakterystyka decyzji oznacza, że D. S.A. niepodważalnie uzyskała prawo do ubiegania się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla zabudowy w dowolnym miejscu działki (oczywiście z poszanowaniem przepisów P.b.). Sąd ma świadomość, że D. S.A. zapewne zamierza zaprojektować inwestycję tak, jak wyrysowano w "charakterystyce zabudowy" przedłożonej wraz z wnioskiem (na k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), jednak nie zmienia to faktu, że nie intencje inwestora są tu istotne, ale obiektywna treść prawa jakie spółce w wyniku decyzji przyznano. Opierając się na powyższym założeniu należy odpowiedzieć na pytanie, czy treść decyzji Burmistrza z dnia [...] maja 2021 r., [...] – biorąc pod uwagę wszelkie dopuszczone nią konfiguracje zabudowy – uprawnia D. S.A. do takiego ukształtowania inwestycji, które miałoby wpływ na interes prawny P. K., jako właściciela działki [...]. W ocenie Sądu działka [...] może się znaleźć w obszarze, w obrębie którego ze względu na przepisy prawa materialnego regulujące relacje pomiędzy obiektami budowlanymi i zagospodarowaniem terenu, obiektywnie zaktualizują się pewne skutki prawne, a wręcz zaistnieją ograniczenia w zagospodarowaniu. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia [...] maja 2021 r., [...] dopuszcza się, a nawet wymaga, aby zrealizowano na działce [...] miejsca postojowe w ilości 2 na każde rozpoczęte 50 m2 powierzchni użytkowej (punkt 6 litera b decyzji). Powierzchnia ta wynosi 650 m2 (punkt 3 litera c decyzji), a więc inwestor zmuszony jest zrealizować 26 miejsc postojowych. Jest to zgodne zresztą z założeniami charakterystyki zabudowy D. S.A. (k. 64 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), gdzie wyrysowano dwa segmenty parkingów po 11 i 15 miejsc. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa, gdzie miejsca postojowe mają się znaleźć. Wracając do założeń przedstawionych w poprzednich akapitach zaznaczenia wymaga, że D. S.A. teoretycznie mogłaby zaprojektować 26 miejsc postojowych wzdłuż granicy przyległej drogi wewnętrznej (ewidencyjnie działki [...]) o szerokości około 5,5 metra, która odgradza teren inwestycji od działki [...] należącej do P. K. (jest to możliwe z uwagi na § 19 ust. 7 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t."). Gdyby to nastąpiło, to wówczas zaktualizować się mogą określone prawem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu parkingów wynikające § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b r.w.t. (powstanie 10 metrowej strefy). Innymi słowy, w oparciu o treść decyzji z dnia [...] maja 2021 r., [...] twierdzić można o powstaniu takich oto uprawnień inwestora do zagospodarowania działki [...], że ze względu na przepisy prawa materialnego wymogą powstać skutki prawne, a nawet ograniczenia w zagospodarowaniu, obejmujące przestrzennie działkę [...] (zakaz lokalizacji określonej zabudowy lub jej elementów w zbliżeniu do miejsc postojowych). Podkreślić należy, że granica działki [...] oddalona jest od terenu inwestycji o zaledwie około 5,5 m, czyli 10 metrowa strefa ograniczeń z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. b r.w.t. od hipotetycznych miejsc postojowych może na nią oddziaływać. Podobna strefa "oddziaływania" może teoretycznie objąć działkę [...] ze względu na lokalizację miejsc gromadzenia odpadów, od których także należy zachować 10 metrową strefę z ograniczeniami co do zabudowy (nie mogą tam powstać okna i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi – zob. § 22 ust. 1 pkt 1 r.w.t.). W tym kontekście zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z punktem 6 litera g decyzji o warunkach zabudowy D. S.A. obowiązana jest gromadzić odpady w pojemnikach na terenie działki, przy tym lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów nie określono. Uzupełniając powyższe Sąd w tym miejscu jeszcze raz chciałby podkreślić, że nie twierdzi, iż D. S.A. chce zaprojektować miejsca postojowe czy miejsca gromadzenia odpadów przy granicy terenu inwestycji w zbliżeniu do nieruchomości P. K.. Badając występowanie po stronie skarżącego interesu prawnego Sąd musi natomiast oceniać kompleksowo treść praw, które wynikają dla inwestora ze spornej decyzji o warunkach zabudowy. Treść tych praw jest obiektywna: zabudowa usługowa wraz z parkingami i pozostałą niezbędną infrastrukturą może być zaprojektowana na całym obszarze A-B-C-D-E stanowiącym załącznik graficzny do decyzji. Teoretycznie więc jej elementy mogą powstać w zbliżeniu do drogi wewnętrznej [...], która biegnie przy działce P. K.. Podsumowując, w ocenie Sądu treść nabytego przez D. S.A. prawa do zagospodarowania działki [...] nakazuje przyjąć, że w zależności od wybranej konfiguracji przestrzennej zamierzenia, powstałe obiekty mogą oddziaływać przez pryzmat przepisów prawa materialnego na interes prawny P. K. jako właściciela działki znajdującej się w bardzo bliskim sąsiedztwie. Oddziaływanie uwarunkowane normatywami z § 19 czy 22 r.w.t. to nie ma charakteru drastycznego dla skarżącego, niemniej nie ma to znaczenia – występowanie po stronie danego podmiotu interesu prawnego nie jest uzależnione od intensywności ingerencji w jego prawa, ale od jej zaistnienia jako takiej. W sprawie istnieje prawdopodobieństwo, że wskutek ustalenia warunków zabudowy na działce [...] nastąpi ingerencja w prawa P. K., stąd należy zidentyfikować po jego stronie interes prawny oraz uznać jego status strony. W konsekwencji Kolegium nie miało podstaw, aby umarzać postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. z powołaniem na okoliczność braku interesu prawnego P. K.. Interes ten bowiem po stronie skarżącego obiektywnie występuje. Z wymienionych powodów Sąd w punkcie I. sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na datę wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."). Niezależnie od zagadnień poruszonych wyżej Sąd sygnalizuje, że po zwrocie akt do Kolegium konieczne będzie dokonanie weryfikacji terminowości złożenia odwołania przez P. K. i w zależności od ustaleń, zaistnieć może także konieczność dopełnienia stosownych czynności proceduralnych (patrz niżej) pozwalających przejść do fazy merytorycznej postępowania odwoławczego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z powszechnie akceptowaną praktyką przyjmuje się, że wobec strony postępowania, której decyzji nie doręczono (w takiej sytuacji znalazł się P. K.), termin na złożenie środka zaskarżenia biegnie od najpóźniejszej daty, w której decyzję doręczono innym stronom. Z potwierdzenia odbioru decyzji przez pełnomocnika D. S.A. wynika, że doręczenie względem jego osoby nastąpiło [...] maja 2021 r. (k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), natomiast nie odnotowano daty odbioru decyzji przez J. B. ani W. B. (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), choć nie można wykluczyć, że mogło to nastąpić także [...] maja 2021 r. Nie wiadomo więc w sposób pewny, od jakiej daty biegł termin do złożenia odwołania od spornej decyzji. Dalej, z akt wynika, o ile są one kompletne, że P. K. złożył odwołanie osobiście [...] maja 2021 r. Jeżeli więc najpóźniejszym dniem doręczenia decyzji był [...] maja 2021 r., co jest możliwe, to oznaczałoby to, że odwołanie złożono z jednodniowym uchybieniem terminu. Powyższe spostrzeżenia nie prowadzą nieuchronnie do skutków niekorzystnych dla P. K.. Jeżeli ustalone zostanie, że jego odwołanie wpłynęło z uchybieniem terminu, to zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) należy mu wyznaczyć termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. W okolicznościach sprawy są natomiast szanse na uwzględnienie takiego wniosku – wiadomo bowiem, że P. K. decyzji z dnia [...] maja 2021 r., [...] nie doręczono ani nie otrzymał on żadnych pouczeń o warunkach złożenia środka zaskarżenia. Jeżeli P. K. nie uchybił terminowi do złożenia odwołania, albo termin ten zostanie mu przywrócony, wówczas to Kolegium przejdzie do merytorycznego badania jego odwołania. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi wynosząca [...] zł należna w tej kwocie stosownie do § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu sprawy do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 40 akt sądowych).