II SAB/Wa 310/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi F. B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej RP w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę F. B. w dniu [...] stycznia 2020 r. r. skierował do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - zawiadomienia o zaistnieniu sporu ([...]) z dnia [...] października 2017 r. wniesionego przez [...] oraz inne spółki z grupy [...]; - informacji, który organ władzy publicznej, (który Minister lub Ministerstwo) reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w sprawie wszczętej wezwaniem na arbitraż ([...]) przez [...] oraz inne spółki z grupy [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Prokuratoria Generalna udzieliła F. B. informacji w zakresie organu władzy publicznej reprezentującego Rzeczpospolitą Polską, którym był wówczas Minister Aktywów Państwowych (tiret 2 wniosku). Natomiast w zakresie tiret 1 wniosku stwierdzono, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu, wnioskowane dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane, jako informacje publiczne, gdyż nie mieszczą się w definicji ustawowej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Ponadto, dokumenty te nie zostały wymienione w przykładowym katalogu dokumentów zawierających informację publiczną sformułowanym w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Wskazano, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest w istocie dokumentem prywatnym, sporządzonym i przesłanym przez potencjalnych inwestorów zagranicznych. Dokument ten nie został wytworzony przez organy administracji publicznej. W szczególności zawiadomienie o zaistnieniu sporu nie powinno być uznane za związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej, ani nie prowadzi do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi jedynie informację o potencjalnym zaistnieniu sporu i o ewentualnym zamiarze wszczęcia postępowania arbitrażowego. W tym sensie zawiadomienie o zaistnieniu sporu zbliżone jest do wezwania do negocjacji, które stanowi swoistego rodzaju zapowiedź wszczęcia postępowania sądowego, lecz nie musi do niego doprowadzić, jeśli stronom uda się załatwić sprawę polubownie. Równocześnie, inwestor, który zawiadomił o zaistnieniu sporu nie jest zobowiązany do wniesienia sprawy przed arbitraż. W praktyce znaczna część zawiadomień o zaistnieniu sporu nie powoduje następnie wszczęcia arbitrażu. Tym samym, zawiadomienie o zaistnieniu sporu znajduje się na etapie przedarbitrażowym (przedsądowym) i nie stanowi żadnej ingerencji w funkcjonowanie państwa lub jego organów. Pismem z dnia [...] marca 2020 r. F. B. na podstawie art. 37 k.p.a. złożył ponaglenie do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP w związku z nierozpoznaniem jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] stycznia 2020 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na ponaglenie, Prezes Prokuratorii Generalnej RP pismem z [...] marca 2020 r. podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek z dnia [...] stycznia 2020 r. F. B. w dniu [...] maja 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z [...] stycznia 2020 r., tj.: - zawiadomienia o zaistnieniu sporu ([...]) z dnia [...] października 2017 r. wniesionego przez [...] oraz inne spółki z grupy [...]; - informacji, który organ władzy publicznej, (który Minister lub Ministerstwo) reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w sprawie wszczętej wezwaniem na arbitraż ([...]) przez [...] oraz inne spółki z grupy [...]. Skarżący wniósł o: 1. Zobowiązanie Prezesa Prokuratorii Generalnej RP do wykonania czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku z [...] stycznia 2020 r. i do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku. 2. Stwierdzenie, że Prezes Prokuratorii Generalnej RP dopuścił się bezczynności. 3. Stwierdzenie, że bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej RP miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 4. Zasądzenie kosztów postępowania od Prezesa Prokuratorii Generalnej RP. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruków informacji prasowych załączonych do niniejszej skargi, tj.: 1. artykułu w Dzienniku [...] z [...] stycznia 2018 r. ([...]), 2. artykułu w Przeglądzie [...] z [...] stycznia 2018 r. ([...]), 3. artykułu w portalu [...] z [...] października 2017 r. ([...]) oraz 4. informacji prasowej [...] ([...]) na okoliczność, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu objęte wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy majątku publicznego i jest związane z działaniami lub zaniechaniami władzy publicznej (bezprawiem legislacyjnym) naruszającymi zobowiązania międzynarodowe Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę, Prezes Prokuratorii Generalnej RP wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Organ wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, dlaczego wnioskowany dokument (zawiadomienie o zaistnieniu sporu "[...]") nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i w związku z tym nie może zostać udostępniony wnioskodawcy. Stanowisko organu zostało przesłane wnioskodawcy w ustawowym terminie. Wbrew stanowisku skarżącego, zawiadomienie o zaistnieniu sporu nie potwierdza ani, że państwo naruszyło prawa inwestora zagranicznego, wynikające z traktatu, ani, że inwestor poniósł faktyczną szkodę, ani, że w rzeczywistości doszło do tzw. bezprawia legislacyjnego. Zawiadomienia te mają charakter wezwania do negocjacji. Jest tak zwłaszcza w sytuacji, gdy inwestor nie kontynuuje dochodzenia swoich rzekomych roszczeń w postępowaniu arbitrażowym. W ocenie Prokuratorii Generalnej RP, błędne jest stanowisko skarżącego, zgodnie z którym, zawiadomienia o zaistnieniu sporu stanowią informację publiczną, ponieważ pismem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. wnioskodawcy zostało udostępnione takie zawiadomienie, co ma oznaczać, że taka jest "dotychczasowa praktyka organów władzy publicznej". Wskazano, że jednostkowe działanie jednego z organów państwowych, podjęte ponad 6 lat temu nie może w żadnym stopniu zostać uznane za "praktykę organów władzy publicznej". Zgodnie z definicją słownikową, praktyka to "świadome, celowe działanie wykonywane regularnie". Stosując w sposób prawidłowy reguły wykładni, nie można więc z jednostkowego pisma z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju sprzed ponad 6 lat, wyprowadzać wniosku, że pismo to potwierdza "dotychczasową praktykę organów władzy publicznej". Podano, że w praktyce Prokuratoria Generalna RP otrzymuje pisma, w których rożne podmioty przedstawiają swoje roszczenia w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej (Skarbu Państwa). Często roszczenia te okazują się całkowicie bezpodstawne i nie znajdują kontynuacji w postępowaniu sądowym albo arbitrażowym. Przekazywanie opinii publicznej treści pism podmiotów prywatnych nie stanowi w ocenie organu wypełnienia obowiązku informowania o działalności organów władzy publicznej, jak również nie przyczynia się do umożliwienia kontroli działań władzy publicznej, ponieważ dokumenty te dotyczą indywidulanych roszczeń finansowych konkretnych podmiotów prywatnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."); po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Prezesa Prokuratorii Generalnej RP, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Natomiast informacje objęte tiret 1 wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym tym aktem prawnym. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi, zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne, bowiem jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie, przyjmuje się, że o tym czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim został on opracowany. A zatem nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu organu, posiada walor informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska w "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 119), a także wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2706/14, z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 1797/16 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Takiego waloru nie można przypisać zawiadomieniu kierowanemu do polskiego rządu o zaistnieniu sporu z dnia [...] października 2017 r. przez [...] oraz inne spółki z grupy [...]. Samo zawiadomienie nie wszczyna bowiem sporu, a zawiadamiający jedynie zapowiada, że jeżeli w ciągu 6 miesięcy nie dojdzie do polubownego rozwiązania sporu, strona zawiadamiająca zwróci się do międzynarodowego arbitrażu. Dokument ten stanowi wstępne, przygotowawcze posunięcie podmiotu prywatnego zmierzające do ewentualnego wszczęcia sporu i ma służyć w konkretnej sprawie, dotyczącej jej interesu prawnego. Wyrażone w tym dokumencie stanowisko podmiotu prywatnego nie jest w żaden sposób wiążące dla podmiotu publicznego, zaś przedstawiane w zawiadomieniu, jako niezgodne z prawem działania podmiotu publicznego, nie należą do sfery faktów, lecz domniemań zawiadamiającego i powinny być z inicjatywy zawiadamiającego poddane ocenie w stosownym do tego trybie. Prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o żądaniach i zamiarach podjęcia określonych działań wynikających z interesów strony. Skoro dokument wnioskowany w tired 1 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych, to tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Organ nie pozostawał w bezczynności także w zakresie tired 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r., ponieważ pismem z dnia [...] lutego 2020 r. udzielił informacji w tym względzie. Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, jako załączniki od 1 do 4, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie. Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, jako niezasadną na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.