III SA/Po 1208/21

Dnia 28 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Marek Sachajko Asesor WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 roku ze skargi Prokuratora Regionalnego w Poznaniu na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 30 sierpnia 2012 r., nr XXVI/234/2012 w przedmiocie ustanowienia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Dnia 30 sierpnia 2012 roku Rada Gminy Komorniki podjęła uchwałę nr XXVI/234/2012 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Komorniki. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 16 ust. 4 - 5 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 roku, Nr 5 poz. 13, dalej ustawa o transporcie zbiorowym lub ustawa). Pismem z dnia 14 lipca 2021 roku Prokurator Regionalny w Poznaniu zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie art. 16 ustawy o transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o transporcie publicznym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W związku z tym Prokurator wniósł na podstawie art. 147 §1 ustawy o z dnia 30 sierpnia 2020 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a ponadto o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia tak więc nie sposób ustalić jakimi motywami kierowała się Rada przy podejmowaniu uchwały o zastosowaniu jednolitej, maksymalnej stawki dla wszystkich przewoźników. Nie można zatem było ustalić, jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu jednolitej stawki, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem uchwały, a także czy podjęta uchwała zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Nie wyjaśniono w żaden sposób motywów jakimi kierowała się Rada przy podejmowaniu uchwały o jednolitych stawkach opłaty. Treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na weryfikację przesłanek, którymi kierowała się Rada, uchwalając jednakowe maksymalne stawki w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 złotych za jedno zatrzymanie na dworcu. Zdaniem skarżącego nie sposób ustalić jakie okoliczności zadecydowały o przyjęciu jednolitej stawki, czy i jakie analizy przeprowadzono w tym przedmiocie przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a także czy uchwała zapewni traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny. Kwestii tych nie rozstrzygnął również wyciąg z protokołu XXVI Sesji Rady Gminy Komorniki z dnia 30 sierpnia 2012 roku, na której procedowano projekt przedmiotowej uchwały, ani wyciąg z protokołu nr 23/2012 z posiedzenia Komisji Statutowo Prawnej, Budżetu i Finansów z dnia 22 sierpnia 2012 roku oraz protokół nr 23 z posiedzenia Komisji Działalności Gospodarczej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska z dnia 29 sierpnia 2012 roku na których pozytywnie zaopiniowano projekt przedmiotowej uchwały. Nie wynikało z tych dokumentów aby analizowano przed podjęciem uchwały czy zastosowanie jednolitych stawek w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie gminy, będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Natomiast ustalenie stałej opłaty zasadniczo nie stanowiło spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania jest uzależniona między innymi od wielkości pojazdów, które na nim się zatrzymują, opłata powinna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów jakie zatrzymują się na przystanku. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komorniki wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu ustalenia, które nie zostały zamieszczone bezpośrednio w uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie powinny prowadzić do jej wyeliminowania z obrotu prawnego po 9 latach jej obowiązywania. Ponadto zdaniem organu Prokurator w żaden sposób nie wykazał by zaskarżona uchwala faktycznie miała charakter dyskryminujący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Rada Gminy Komorniki uchwaliła zaskarżony akt realizując swoje upoważnienie ustawowe z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1372). Jako podstawę prawną wskazano przepis art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1371). Zgodnie z tym przepisem prawa materialnego za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Zgodnie z art. 16 ust. 5 pkt 1 stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zaskarżona uchwała nie zawierała uzasadnienia. Nie sposób więc zbadać czy podejmując zaskarżoną uchwałę istotnie naruszono prawo. Ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego w uprawnienie do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach wiążąc jednocześnie to uprawnienie z obowiązkiem uwzględniania niedyskryminujących zasad. Rację ma Prokurator, że pojęcie " niedyskryminujące zasady" nie zostało wyjaśnione przez ustawodawcę w powoływanej tu ustawie niemniej zgodzić się należy z powołanym przez skarżącego Prokuratora orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że dyskryminacja to nierówne traktowanie, prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 roku, sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1, wyrok TK z dnia 13 września 1990 roku, sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10, wyrok TK z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K 11/94, OTK 1995, nr 1, poz. 12). Odnosząc powyższe do publicznego transportu zbiorowego w pełni należy zaakceptować pogląd według którego niedyskryminujące zasady przy ustalaniu stawek opłat dla wszystkich operatorów i przewoźników muszą uwzględniać zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie posiada uzasadnienia nie jest wiadomym czy i jak Rada rozumie pojęcie "niedyskryminacyjne zasady" i czy zrealizowała obowiązek ich uwzględnienia w przedmiotowej uchwale. Załączony przez skarżącego Prokuratora protokoły z sesji rady Gminy oraz z komisji roboczych również powyższej kwestii nie wyjaśniały. Sąd zauważa, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczającym sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, którymi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów pozostających na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej. Uzasadnienie uchwały pozwala wykluczyć arbitralność organu, a zarazem umożliwia poznanie motywów, jakie stoją za przyjęciem określonych rozwiązań. Zatem brak należytego uzasadnienia uchwały uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierowała się Rada Gminy Komorniki, ustalając dla wszystkich przewoźników jednakową wysokość stawki opłaty przystankowej tj., w kwocie 0,05 zł. Co prawda próbę uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ podjął w odpowiedzi na skargę. Nie jest to jednak wystarczające i nie może zastępować, czy uzupełniać braku należytego uzasadnienia zaskarżonej uchwały (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 453/19). Brak uzasadnienia uchwały wywołuje skutek, który w konkretnej sytuacji może uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Analiza zawartych w aktach sprawy dokumentów także nie prowadzi do wniosku, aby przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały kierowano się kryterium uwzględnienia niedyskryminujących zasad . Tak więc nie ma żadnych informacji czy podejmując uchwałę Rada rozważyła i należycie zastosowała art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Innymi słowy, brak jest jakiejkolwiek analizy wskazującej, że zastosowanie jednolitej stawki w przypadku wszystkich przewoźników operujących na terenie Gminy Komorniki będzie zgodne z niedyskryminującymi zasadami. Powody uchwalenia stawki w takiej, a nie innej jej wysokości, powinny znaleźć odzwierciedlenie w jednoznacznym stanowisku Rady Gminy, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W konsekwencji, należało przyznać rację Prokuratorowi, że za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc, czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Należało zatem uznać, że z powodu braku pełnego powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym. Mając przytoczone argumenty na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.