I OSK 1935/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: .Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1078/21 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1078/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] marca 2021 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył A.B., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, która to została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 75 § 2 k.p.a. w związku z poczynieniem przez organ kluczowych ustaleń faktycznych na podstawie pisemnych oświadczeń Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. i zastępcy Dyrektora ds. Obsługi w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., które nie mogły stanowić dowodu w sprawie jako złożone bez pouczenia i sankcji wynikającej z art. 83 § 3 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, która to została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 84 § 1 k.p.a. w związku z poczynieniem przez organ samodzielnej analizy archiwalnych ortofotomap z 1993 r. i 1997 r. w sytuacji, gdy ocena tego dowodu wymagała wiadomości specjalnych zarezerwowanych dla biegłego z zakresu fotogrametrii; 3. naruszenie prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...] była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę gminną – ulicę [...] w K., podczas gdy Gmina Miejska [...] nie przedstawiła dowodów, aby takie władztwo w tej dacie faktycznie wykonywała. Mając na uwadze powyższe zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem art. 75 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzi, że pisemne oświadczenia Dyrektora Zarządu Gospodarki Komunalnej w K. i zastępcy Dyrektora ds. Obsługi w Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. nie mogły stanowić dowodu w sprawie jako złożone bez pouczenia i sankcji wynikającej z art. 83 §3 kpa. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 75 § 2 k.p.a. jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio. Należy wskazać, że jakkolwiek oświadczenie złożone bez pouczenia i sankcji wynikającej z art. 83 § 3 k.p.a. nie może być uznane za prawidłowo złożone oświadczenie, o którym mowa w art. 75 § 2 k.p.a., to mimo to nadal może stanowić dowód w sprawie. Jak bowiem stanowi art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie omawiane oświadczenia nie są sprzeczne z prawem i mogą one przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zakwestionowanie omawianych oświadczeń jako oświadczeń w rozumieniu art. 75 § 2 k.p.a. nie dezawuuje ich jako dowodu w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Nie można zatem wywodzić, że skoro omawiane oświadczenia zostały złożone bez pouczenia i sankcji wynikającej z art. 83 § 3 k.p.a., to nie mogą stanowić dowodu w sprawie. Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo tego, że została ona wydana z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Twierdzi, że nie była dopuszczalna poczyniona przez organ samodzielna analiza archiwalnych ortofotomap z 1993 r. i 1997 r. w sytuacji, gdy ocena tego dowodu wymagała wiadomości specjalnych zarezerwowanych dla biegłego z zakresu fotogrametrii. Należy zauważyć, że dowód z ww. ortofotomap ma charakter pomocniczy. Celem przeprowadzenia dowodu z ortofotomap nie było ustalenie sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki. Analiza omawianych ortofotomap polegała na porównaniu ich zawartości, w wyniku czego stwierdzono, że na przestrzeni lat stan zagospodarowania terenu działki nr [...] w części odpowiadającej działce nr [...] nie zmienił się. Sąd I instancji wskazał, że okoliczność zajęcia omawianej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. potwierdza w szczególności treść opracowania geodezyjnego z 22 stycznia 2021 r. wykonanego przez A.G., głównego specjalistę posiadającego uprawnienia geodety. Opracowanie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone. Należy podkreślić, że kasator nie zakwestionował tego opracowania geodezyjnego. Nawet zatem w przypadku przyjęcia, że organ nie był uprawniony do porównania treści ortofotomap z 1993 r. i 1997 r. w celu ustalenia, czy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości uległ zmianie w tym okresie, to naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej nie miało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotnego wpływu na wynik sprawy. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sformułowany w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie należy wskazać, że został on oparty na twierdzeniu, że Gmina Miejska [...] nie przedstawiła dowodów, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], położona w obr. [...], jedn. ewid. [...], była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę gminną – ulicę [...] w K. Z wcześniejszych rozważań wynika jednak, że takie dowody zostały przedstawione. Zarzut art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872) nie może zatem zostać uznany za zasadny. Reasumując, należy stwierdzić, iż wyrok Sądu I instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.