II SA/Wa 2464/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącym A. W. i J. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania A. W. i J. W. (dalej "Skarżący") do udzielenia pomocy mieszkaniowej w formie wynajęcia zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], po dokonanym – z powodu zadłużenia - wypowiedzeniu umowy najmu. Skarżący zostali poinformowani o powyższym pismem z [...] maja 2021 r. Zastępcy Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy [...]. Uchwała ta nie została załączona do ww. pisma. Pismem z 15 czerwca 2021 r. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną na wstępie uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...]. W zakresie dopuszczalności skargi, Skarżący wskazali, że zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz ujednoliconym poglądem w orzecznictwie dopuszczalne jest zaskarżanie uchwal organów dzielnic utworzonych w mieście [...], na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Z przepisów art. 5 ust. 1, art. 6 i art. 11 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) wynika bowiem, że Miasto [...] ma wynikający z ustawy obowiązek utworzenia dzielnic, których organy wykonują w stolicy zadania lokalne {vide: wyrok NSA z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00 (ONSA 2001/2/48). Dalej podnieśli, że uchwała organu wykonawczego - Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie odmowy ponownego zawarcia umowy najmu lokalu stanowi akt z zakresu administracji publicznej o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała taka jest zatem zaskarżalna do sądu admimstracyjnego (vide: uchwała NSA z 21 lipca 2008 r., sygn. akt. I OPS 4/08, ONSAiWA 2008/6/90). W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86 poz. 433, z późn. zm.), poddane są rygorom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, z późn. zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Reguluje ona m.in. obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, przewidując w art. 4 ust. 1 i 2, że tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. W związku z powyższym, na podstawie delegacji z art. 21 ust.1 pkt 2 i ust. 3 ustawy, Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 5 grudnia 2019 r. uchwałę nr XXIII/669/2019 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...], która jako prawo miejscowe, określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom [...] lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy czym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008/6/90) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną lecz aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania w przedmiocie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Wniosek skarżących dotyczył zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, lecz zawarcia umowy najmu lokalu – po wypowiedzeniu umowy najmu lokalu z powodu zadłużenia. Chodzi tu o konkretny lokal mieszkalny - ten, który wcześniej był i jest nadal zajmowany przez Skarżących na podstawie umowy najmu. Ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Działania organu w tego typu przypadkach nie mają zatem charakteru administracyjnoprawnego. Nie jest tu rozstrzygana kwestia tego, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, czy też nie. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne ma miejsce wcześniej i skutkuje umieszczeniem wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy, a następnie skierowaniem tej osoby do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Natomiast w sprawach takich jak niniejsza organ wyraża jedynie wolę kontynuowania bądź nie najmu konkretnego lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych gminy. W myśl przywoływanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., przyjąć należy, że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OZ 971/09) Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 p.p.s.a. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 oraz § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 postanowienia