I OSK 1806/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. i B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1871/21 w sprawie ze skargi L. Z. i B. Z. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 10 czerwca 2021 r. nr DO-II.7612.95.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1871/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę L. Z. i B. Z. (dalej: "Skarżący") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister") z 10 czerwca 2021 r. nr DO-II.7612.95.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji Ministra wraz z poprzedzająca ją decyzją Wojewody i brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta podczas gdy istniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została ona wydana bez podstawy prawnej; b) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 136 ust. 3 u.g.n poprzez błędne uznanie, że decyzja Prezydenta nie została wydana z naruszeniem prawa i że z tego powodu nie istnieją przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, co skutkowało brakiem uchylenia decyzji Ministra wraz z poprzedzająca ją decyzją Wojewody podczas gdy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. podanie powinno zostać pozostawione bez rozpoznania, z powodu nieusunięcia braków formalnych, bo nie pochodziło od wszystkich byłych właścicieli nieruchomości. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651, ze zm., dalej: "u.g.n.") poprzez uznanie, że stanowił on podstawę do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji kiedy brak wniosku pochodzącego od wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości powinien skutkować pozostawieniem sprawy bez rozpoznania bez wydania decyzji administracyjnej. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie gdyby Sąd uznał, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem decyzji Ministra oraz uchyleniem decyzji Wojewody i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta w całości. Nadto, wnieśli o zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto [...] wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Przed odniesieniem się wprost do zarzutu skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia. Również Sąd I instancji nie mógł prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania merytorycznej zgodności z prawem decyzji ostatecznej, a jedynie miał obowiązek ocenić, czy organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. czy decyzja nie była dotknięta wadą określoną w treści tego przepisu prawa. Ewentualne zaistnienie wad decyzji, poddanej kontroli w opisanym wyżej trybie, podlegało ocenie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2525/10, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190). Natomiast brak podstawy prawnej oznacza brak zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjnoprawnego i zarazem sprawy administracyjnej. Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego, względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1058–1061; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, t. 2, s. 346–348; E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 176–189 oraz powołane tam literatura i orzecznictwo). Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej, trzeba przede wszystkim zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w ogóle nie był przez Sąd I instancji stosowany i tym samym nie mógł być przezeń naruszony, a ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do rozważania jego stosowania. Jego stosowanie wchodzi bowiem w rachubę wtedy, gdy to decyzja zaskarżona jest dotknięta wadą nieważności – a w niniejszej sprawie twierdzenia Skarżących o nieważności nie dotyczyły decyzji zaskarżonej (decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym), lecz decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Ewentualne uznanie przez Sąd I instancji twierdzeń zawartych w skardze za zasadne skutkowałoby zatem wydaniem wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Drugim przepisem powołanym w zarzucie skargi kasacyjnej jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd kasacyjny przypomina, że art. 156 k.p.a. ma charakter przepisu prawa materialnego, pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej. Intencją Skarżących kasacyjnie było zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji, który podzielił ocenę organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z 12 kwietnia 2011 r. Stanowisko Sądu I instancji w tej mierze jest prawidłowe i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Suponowana przez Skarżących kasacyjnie wada odnośnej decyzji, ma polegać przede wszystkim na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej, co wypełniałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzji Prezydenta [...] z 12 kwietnia 2011 r. została wydana w oparciu o art. 136 ust. 3 u.g.n. W myśl tego przepisu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić mogą jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Prezydent [...], w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z 12 kwietnia 2011 r. ustalił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku zwrotowego, stanowiła współwłasność: K. i H. małż. S. w [...] częściach, S. R. w [...] częściach, A. P. w [...] częściach, J. Z. w [...] częściach, J. R. w [...] częściach, M. i Z. małż. G. w [...] częściach i Z. G. w [...] częściach. Z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpił tylko jeden ze współwłaścicieli – J. Z. Prezydent [...] odmówił J. Z. zwrotu opisanych wyżej części nieruchomości. Przyczyną odmowy zwrotu przedmiotowej nieruchomości był brak wniosków o jej zwrot pochodzący od wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. W dacie orzekania przez Prezydenta [...], w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wniosek zawierający żądanie jej zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłączało możliwość wydania pozytywnej decyzji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2217/98, LEX nr 53398; 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1385/08, źródło CBOSA). Także ten pogląd dominował w doktrynie (zob. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2011, s. 611-612; T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 377-388; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1051). Zatem w dacie orzekania przez Prezydenta [...], zarówno organy jak i sądy administracyjne przyjmowały, że na tle przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., brak wniosku wszystkich byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców powoduje konieczność odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto należy wskazać, iż art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W kwestii tej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14, uznał, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zd. pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, jak i z art. 21 ust. 2 Konstytucji (wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem) prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. zapadł po wydaniu ocenianej decyzji Prezydenta [...] z 12 kwietnia 2011 r. A zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowił podstawę do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niejednoznaczność wykładni stosowanego przepisu w dacie orzekania nie mogła doprowadzić do uznania za skuteczny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również należy podnieść, że rdzeń znaczenia pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" jest jednoznaczny, co prowadzi do wniosku, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Innymi słowy, przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji opisanej ich hipotezą nie zawierają podstawy wydania decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy, a więc wówczas, gdy podejmowana decyzja lub postanowienie nie znajdują oparcia w żadnym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, obowiązujących - co należy z całą stanowczością podkreślić - w dacie ich podejmowania (w tej materii zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 2880/22, źródło CBOSA). Istota rzeczy nie odnosi się więc do skutku ex tunc deklaratoryjnego wyroku stwierdzającego nieważność aktu prawa miejscowego, lecz do podstawy prawnej wydania decyzji lub postanowienia oraz jej istnienia w dacie podejmowania tej decyzji lub postanowienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r.; sygn. akt II GSK 2267/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2024 r.; sygn. akt II GSK 625/24; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2024 r.; sygn. akt II GSK 84/24, źródło CBOSA). Przypomnieć też należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 242/23, źródło CBOSA). Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 136 ust. 3 u.g.n. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Odmienne poglądy na kwestię zakończenia postępowania z wniosku pochodzącego od niepełnego kręgu współwłaścicieli bądź spadkobierców, wykluczały przyjęcie, że możliwym jest stwierdzenie nieważności decyzji opartej na art. 136 ust. 3 u.g.n., jako wydanej bez podstawy prawnej. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.