II SA/Ol 422/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2018 r. sprawy ze skargi A.S. i J.S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem złożonym "[...]" r. A i J S wystąpili o nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność A K, oznaczonej nr ewidencyjnym "[...]" w obrębie ewidencyjnym G, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazali, iż z ww. nieruchomością graniczą ich nieruchomości, stanowiące działki ewidencyjne nr "[...]"oraz "[...]" w obrębie G. Wszystkie wymienione działki objęte są ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O w obrębie jeziora D, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O Nr "[...]" z "[...]"r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. nr 43/02, poz. 658, dalej w skr.: m.p.z.p.) Znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem "[...]" - tereny zabudowy letniskowej. Zgodnie z tym przeznaczeniem, na nieruchomościach dopuszcza się budowę budynków o charakterze letniskowym, nie dopuszcza się innego przeznaczenia, w tym zadrzewiania/zalesiania. W dacie nabycia ww. nieruchomości, stanowiły pastwiska i grunty orne. Działka nr "[...]" oznaczona jest w ewidencji gruntów jako "[...]" (pastwiska trwałe), "[...]"(grunty orne) oraz "[...]" (grunty orne). Pomimo opisanego przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w ewidencji gruntów, A K po roku "[...]" obsadził ją typowo leśnymi i wysoko rosnącymi drzewami, które obecnie osiągają wysokość około 10 m. Linia nasadzeń przebiega w odległości około 1,5 - 2 metry od granicy z nieruchomością wnioskodawców. Oznacza to, że właściciel działki nr "[...]" dokonał samowolnej i sprzecznej z przepisami prawa zmiany sposobu użytkowania swojego gruntu. Zasadzenie typowo leśnych drzew doprowadziło do zacienienia znacznej części ich nieruchomości. Decyzją z "[...]"r. Burmistrz O odmówił nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji dokonano analizy zgodności ustalonego podczas oględzin stanu faktycznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie wskazano, iż nie można stwierdzić, by działka była użytkowana nieprawidłowo. Przyznano, że drzewostan na działce nr "[...]" ze względu na położenie może powodować nadmierne i dokuczliwe zacienianie działki nr "[...]", jednak nieruchomość na działce nr "[...]" została zagospodarowana w ramach posiadanego prawa do nieruchomości oraz zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym właściciele nieruchomości sąsiedniej mogą dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili: 1) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej w skr.: u.p.z.p.) - poprzez bezpodstawne przyjęcie braku podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości zgodnie z m.p.z.p.; 2) błędną wykładnię zapisów m.p.z.p. - poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postanowienia jego § 11 ust. 5 oraz § 11 ust. 6 dopuszczają na terenach oznaczonych symbolem "[...]", nasadzenia roślinności wysokiej (w tym typowo leśnych drzew) na całym obszarze stanowiącym min. 80 % działki, a nie tylko na obszarze od strony jeziora Dobskiego; 3) naruszenie art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. - poprzez jedynie pobieżne rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji zebranego materiału dowodowego oraz dowolną i błędną ocenę czy dana okoliczność została udowodniona; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ pierwszej instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 5) naruszenie art. 2 Konstytucji - poprzez zaniechanie przez organ I instancji wypełnienia obowiązku przeciwdziałania zdarzeniom bezprawnym Zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O z "[...]" r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie ze stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia art. 59 ust. 1, 2 i 3 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 a i 2 b ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. W orzecznictwie wyjaśnia się, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdza się bowiem, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów. Wskazuje się ponadto, iż kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest nie budzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez organ, czy na terenie konkretnej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jednocześnie, mając na względzie pogląd, iż przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ powinien ocenić zgodność stwierdzonej zmiany zagospodarowania terenu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu ustalić, czy zmiana ta ma swoje podstawy w wydanej uprzednio decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr "[...]" w obrębie ewidencyjnym G objęta jest ustaleniami m.p.z.p., według którego jest ona położona na terenie oznaczonym symbolami "[...]" - "Tereny zabudowy letniskowej" i "[...]" - "Tereny zieleni nieurządzonej". Z kolei § 6 pkt 9 m.p.z.p. stanowi, że "Ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o (...) zabudowie letniskowej UTL - należy przez to rozumieć budynek usytuowany na wyodrębnionej działce przeznaczony wyłącznie do celów rekreacyjnych właściciela i jego rodziny zamieszkałych na stałe poza wsią". Natomiast z § 10 ust. 3 m.p.z.p. wynika, że "Ustala się zasady i standardy kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania działek jak w § 11 ust. 2-6". Z kolei w myśl § 11 ust. 5 i 6 m.p.z.p. , "Min. 80 % powierzchni działki należy pozostawić niezabudowaną i nieutwardzoną, pokrytą roślinnością. Od strony jeziora D należy stosować nasadzenia zieleni izolacyjnej wysokiej z rodzimych gatunków". Sposób zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem "[...]" określa § 18 w następujący sposób: "Ustala się przy brzegach jeziora tereny zieleni izolacyjnej oznaczonej na rysunku planu symbolami (...) "[...]" o powierzchni "[...]" ha (...). Tereny należy obsadzić zielenią wysoką i niską z rodzimych gatunków". Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie podjął rozstrzygnięcie o odmowie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu. Z dokumentów planistycznych wynika wprost, iż od strony jeziora należy stosować nasadzenia zieleni izolacyjnej wysokiej, natomiast co do pozostałego obszaru, ustalenia planu wskazują, że min. 80 % powierzchni działki ma być pokryta roślinnością, nie ma natomiast wskazania jakiego rodzaju. Gdy z m.p.z.p. nie wynika wprost zakaz lub nakaz określonego rodzaju nie można go interpretować w drodze wykładni. Tym samym zarzuty odwołania dotyczące braku logiki i racjonalności w dokonywanej przez organ pierwszej instancji wykładni przepisów m.p.z.p. nie mogą być uznane za słuszne. Zdaniem organu odwoławczego, organ wydawał decyzję w ramach uznania administracyjnego, jednakże nie przekroczył granic tego uznania. Przeprowadził postępowanie, dokonał oględzin terenu, z których to oględzin został sporządzony protokół. Ponadto odniósł się zarówno do obowiązującego m.p.z.p. jak i ustawy o lasach (Dz. U. z 2017 r., poz. 788) i dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. W skardze A S i J S wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając: 1) naruszenie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - poprzez bezpodstawne przyjęcie braku podstaw do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, zgodnie z m.p.z.p.; 2) zaniechanie dokonania jakichkolwiek wykładni zapisów m.p.z.p., w sytuacji gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego i w związku z tym podlega takim samym regułom wykładni, jakie mają zastosowanie wobec innych aktów prawnych; 3) bezpodstawne przyjęcie, iż postanowienia § 11 ust. 5 oraz § 11 ust. 6 m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolem "[...]", dopuszczają nasadzenia wszelkiej roślinności, w tym wysokiej (także typowo leśnych drzew) na całym obszarze stanowiącym min. 80 % działki, a nie tylko na obszarze od strony jeziora D; 4) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania, a także jedynie pobieżne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz dowolną i błędną ocenę czy dana okoliczność została udowodniona; 5) naruszenie art. 7 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ administracji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 6) naruszenie art. 2 Konstytucji - poprzez zaniechanie przez organ administracji wypełnienia obowiązku przeciwdziałania zdarzeniom bezprawnym. W obszernym uzasadnieniu skarżący wywiedli, w jaki sposób należy w przedmiotowej sprawie interpretować przepisy m.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, w skr.: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 59 ust. 3 p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę) bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, w którym Sąd stanął na stanowisku, iż "przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Ocenę skarżonej decyzji, z zasady, dokonuje się przez pryzmat jej motywów. Stanowiąca przedmiot oceny decyzja nie zawiera zindywidualizowanej, względem zarzutów odwołania, argumentacji mającej przekonać o ich bezzasadności, ograniczając się tylko do syntetycznej konkluzji o niepodzieleniu siły ich przekonywania. Lektura uzasadnienia nie skłania do refleksji, że Kolegium rozważyło wszelkie argumenty i tezy wszystkich stron postępowania (odwołującego się), dokonało samodzielnych ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia hipotezy mającej być zastosowanej normy prawa materialnego, by finalnie dokonać jego subsumcji do rzeczonej normy. Powyższa refleksja nie powinna być jednak bezkrytyczne przenoszona na samo rozstrzygnięcie, które samo w sobie odpowiada prawu. Otóż osią sporu w prawie jest ocena dopuszczalności dokonania nasadzeń drzew na działce nr "[...]" w części objętej jednostką planistyczną o symbolu "[...]", a właściwie w jej kierunku północnym "Od strony jeziora D", czyli w istocie rzeczy interpretacja normatywnych zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy O dla jeziora D dla rzeczonej jednostki zawartych w § 11 ust. 5 i 6 tegoż planu. Kolegium zaaprobowało interpretację burmistrza, że skoro ustalenia planistyczne dla działki nr "[...]" w części objętej jednostką o symbolu "[...]" nie definiują rodzaju roślinności w kontekście jej wysokości, to nie sposób uznać, że nie może ona dotyczyć także zieleni wysokiej. Do powyższej konstatacji burmistrza skłoniła analiza ustaleń planistycznych dla jednostki planistycznej "[...]" obejmującej południową część działki dopuszczających obsadzenie terenu zielenią wysoką oraz zdanie drugie dla jednostki planistycznej o symbolu "[...]" wyrażające imperatyw nasadzenia od strony jeziora D zieleń izolacyjnej wysokiej (z rodzimych gatunków). Tymczasem lektura uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie dowodzi, aby dostrzeżona została okoliczność, że przywołane powyżej unormowania planistyczne posługują się odmiennymi semantycznie zwrotami, tj. zielenią i roślinnością, zaś Kolegium aprobując, a priori, ten stan w istocie rzeczy rozstrzygnęło co do istoty przez pryzmat nieadekwatnych w sprawie zwrotów normotwórczych. W ocenie Sądu unormowania § 11 ust. 5 i 6 w/w planu, na części działki nr "[...]", w jej części północnej "Od strony jeziora D"" dopuszczają do zadrzewienia, także wysokiego. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu, że na działce nr "[...]", w istocie rzeczy w mniemaniu skarżącego, nasadzony został las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. lasach (Dz.U...) stanowiącego, że lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Materiał dowodowy sprawy, w szczególności protokół oględzin nie potwierdza, by zadrzewienia na przedmiotowej działce spełniały normatyw powierzchniowy konstytuujący las, a dodatkowo, by rzeczone zadrzewienia były przeznaczone do produkcji leśnej, nie stanowią także form ochrony przyrody, czy też, by były wpisane do rejestru zabytków. Wreszcie analizowane zadrzewienia nie są związane z gospodarką leśną, czyli zajęte dla jej potrzeb w sposób enumeratywnie wskazany w analizowanej definicji ustawowej lasu. Co więcej, zarzut ten zaciemnia obraz sprawy, gdyż w sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia, jak zdefiniuje się rzeczone zadrzewiania na działce nr "[...]" w kontekście spełnienia (ich braku) ustawowych definicji funkcjonujących poza uregulowaniami ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której uregulowania stanowią wzorzec kontroli normatywnej badanej decyzji. Innymi słowy, nie ma żadnego znaczenia, dla legalności rozstrzygnięcia, próba zdefiniowana rzeczonych zadrzewień przez pryzmat definicji lasu, a tylko rozważenia wymaga przesądzenie, czy zadrzewienie tejże działki, abstrahując od jego powierzchni, jest dopuszczalne w świetle postanowień planu miejscowego, a właściwie, czy uwarunkowania planistyczne nie sprzeciwiają się nasadzeniom roślinności o wysokości właściwej dla drzew. Przywołany powyżej plan miejscowy nie definiuje pojęcia roślinności, którą może być pokryta działka nr "[...]" w części na północ "Od strony jeziora D". W tym zakresie zasadnym jest odwołanie się do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2018, poz. 1614 j.t., dalej jako u.o.p.), jako, że określa ona cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu (art. 1 tej ustawy), zaś ochrona polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, zieleni w miastach i wsiach (art. 2 ust. 1 pkt 8 ) i zadrzewień (pkt 9 tegoż artykułu). Art. 5 pkt 27 u.o.p. stanowi, że przez zadrzewienia należy rozumieć drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Z przywołanej definicji wynika niezbicie, że drzewo jest przykładem szaty roślinnej ( pozostałym składnikiem). Nadto art. 5 pkt 21 u.o.p. stanowi, że tereny zieleni, to teren urządzony wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryty roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym. Z powyższej definicji wynika, że roślinność współdefiniuje teren zielony i że w zakresie sposobu współzagospodarowania terenu roślinności i zieleń stanowią synonimy, czego dowodem jest specyfikacja tychże terenów w przywołanej definicji legalnej. Jednocześnie przywołane przykładowo tereny zieleni, jak chociażby parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne stanowią naturalny habitat dla drzew. Powyższe uprawnia do tezy, że skoro drzewo jest egzemplifikacją roślinności, ta zaś jest synonimem zieleni (w zakresie współzagospodarowania terenu), która z kolei stanowi naturalny habitat dla drzew, to nasadzenie drzew na części działce nr "[...]" w kierunku północnym "Od strony jeziora D" było dopuszczalne w świetle ustaleń planu miejscowego (§ 11 ust. 5 i 6), a przeto brak było w okolicznościach badanej sprawy podstaw do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, skoro aktualny nie pozostawał w oczywistej sprzeczności z interpretowanymi ustalenia planu miejscowego. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.