II SAB/Gd 148/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi E. W., B. T., M. S., I. M. - G. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. zobowiązuje Starostę do rozpoznania sprawy z wniosku E. W., B. T., M. S., I. M. - G. z dnia 27 stycznia 2021 r. o odszkodowanie w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Wejherowskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Starosty na rzecz skarżących E. W., B. T., M. S., I. M. – G. sumę pieniężną w wysokości 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Starosty solidarnie na rzecz skarżących E. W., B. T., M. S., I. M. – G. kwotę 648 (sześćset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. W., B. T., M. S. i I. M.-G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzonego przez Starostę postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 lutego 2021 r. do Starosty wpłynął wniosek skarżących, złożony w oparciu o art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] w B., w gminie W., przejęte pod drogę. Działki te zostały decyzją Naczelnika Gminy dnia 10 kwietnia 1990 r. wydzielone pod drogę i z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Decyzja ta została wydana na wniosek F. W. o zatwierdzenie podziału działek nr [...] i nr [...] położonych w B., których był właścicielem. Starosta zawiadomieniem z dnia 25 lutego 2021 r. poinformował E. W., B. T., M. S. i I. M.-G., jako aktualne właścicielki działek nr [...] i [...], o wszczęciu postępowania dotyczącego odszkodowania oraz ustalił termin załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2021 r. W dniu 13 kwietnia 2021 r. Starosta zwrócił się o wyjaśnienie, jakie znaczenie dla sprawy mają złożone wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wnioski dowodowe wskazane w punktach 1 – 4 oraz o sprecyzowanie, którego z wójtów Gminy dotyczy wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania. Pełnomocnik wnioskodawców w piśmie z dnia 22 kwietnia 2021 r., które wpłynęło do organu dwa dni później, oraz w piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu dnia 8 czerwca 2021 r., złożył wyjaśnienia, w tym sprecyzował, że domaga się przesłuchania w charakterze świadka Naczelnika Gminy, który pełnił urząd w czasie wydawania decyzji z dnia 10 kwietnia 1990 r. W piśmie z dnia 1 czerwca 2021 r. wniesiono ponadto o przeprowadzenie dowodu z opisów i map z dnia 10 maja 1990 r. i z dnia 10 grudnia 1994 r celem ustalenia przeznaczenia działek nr [...] i [...]. W dniu 25 maja 2021 r. Starosta zwrócił się do pełnomocnika skarżących o przekazanie planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [...] i [...] dla celów podziału. Zawiadomieniem z dnia 2 czerwca wyznaczono termin przesłuchania D. R. jako ówczesnego Naczelnika Gminy na dzień 24 czerwca 2021 r. i tego dnia przeprowadzono wskazany dowód z zeznań świadka. W dniu 30 czerwca 2021 r. Starosta zawiadomił strony, że zakończenie postępowania w ustalonym terminie nie jest możliwe, a prawdopodobny termin załatwienia sprawy to 30 listopada 2021 r. Przyczyny przedłużenia postępowania organ wskazał w piśmie z dnia 23 lipca 2021 r., natomiast w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 wezwał Wójta Gminy do wskazania osób, które w dniu 10 kwietnia 1990 r. były zatrudnione w Urzędzie Gminy i uczestniczyły w ustaleniach kwestii odszkodowań. Skarżące w dniu 13 września 2021 r. złożyły do Starosty ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które przez Wojewodę postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. zostało uznane za nieuzasadnione. Starosta pismem z dnia 21 października 2021 r. wezwał A. S. do stawiennictwa w dniu 1 grudnia 2021 r. w celu przesłuchania w charakterze świadka. W dniu 26 października 2021 r. E. W., B. T., M. S. i I. M.-G. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, wnosząc o: 1. zobowiązanie Starosty do załatwienia sprawy o odszkodowanie w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości w terminie 14 dni licząc od dnia wydania wyroku w sprawie, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżących kwoty pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nr [...], a zwłaszcza tych wspomnianych w treści niniejszego pisma - na okoliczności tam wskazane. Zdaniem skarżących czynności dowodowe podejmowane przez Starostę w znacznej mierze koncentrowały się na ustaleniu przeznaczenia działek, co uznać należy za niecelowe, gdyż meritum sprawy dotyczy ich wywłaszczenia. Co więcej organ nie wyjaśnił, dlaczego nie podjął działania niezwłocznie po wszczęciu postępowania w sprawie oraz dlaczego poszczególne czynności dzielił znaczny upływ czasu. W konsekwencji pomimo upływu niemal 8 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania do dnia sporządzenia skargi nie została załatwiona sprawa ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zdaniem Starosty skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma uzasadnionych podstaw, termin zakończenia postępowania nie został przekroczony, a jego wydłużenie było niezbędne, biorąc pod uwagę kolejne negatywne wyniki poszukiwań dokumentów, na podstawie których możliwe byłoby wyjaśnienie kluczowych kwestii. Przedmiotowe zagadnienie wymaga dużego zaangażowania w zgromadzeniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego z należytą starannością. Ustalenie przeznaczenia działki sprzed 30 lat, w sytuacji gdy nie zachowały się kompletne materiały, szczególnie rysunek planu z właściwymi oznaczeniami, jest zagadnieniem o znacznym stopniu skomplikowania, które nie jest uregulowane prawnie i proceduralnie. Nie jest też możliwe, aby sprawa była prowadzona w krótszym czasie z uwagi na bardzo dużą ilość prowadzonych równocześnie tego typu postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi skarżące zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę dotyczącego ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości gruntowych nr [...] i [...], położonych w B., Gmina, które przeszły na własność Skarbu Państwa jako przeznaczone pod drogę, na podstawie decyzji Naczelnika Gminy z dnia 10 kwietnia 1990 r. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismem z dnia 13 września 2021 r. skarżące wniosły do Wojewody ponaglenie w związku z bezczynnością Starosty w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając to ponaglenie Wojewoda postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. uznał je za nieuzasadnione. Tym samym, skarżące wyczerpały przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, w związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum wskazać należy, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Mając to na uwadze należy wskazać, że przedmiotowa skarga dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłości. W tym zakresie w doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (por. P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Powyższa konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostaje on bezczynny, a toczące się przed nim postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa odszkodowania za działki nr [...] i [...] nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika z akt, wniosek o podjęcie przez Starostę władczych działań został złożony w dniu 27 stycznia 2021 r., a wszczęcie postępowania miało miejsce w dniu 25 lutego 2021 r. Od tego momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W terminach tych nie zostało jednak wydane rozstrzygnięcie kończące sprawę. Wprawdzie informując o wszczęciu postępowania organ jednocześnie wyznaczył termin jej załatwienia na 30 czerwca 2021 r., zaś w tej dacie poinformował o przedłużeniu tego terminu do dnia 30 listopada 2021 r., lecz mimo dopełnienia obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., sprawy nie rozstrzygnięto merytorycznie także w przedłużonym terminie. Tym samym Sąd uznał, że na dzień wniesienia skargi nie został dochowany ani termin załatwienia sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., ani przedłużony termin wyznaczony przez sam organ. Sprawy nie rozpoznano również na datę orzekania przez Sąd. W konsekwencji należało uwzględnić żądanie skargi co do wyznaczenia kontrolowanemu organowi terminu na rozpoznanie sprawy, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd uznał, że termin 1 miesiąca na załatwienie sprawy, a nie 14 dni jak domagały się skarżące, będzie adekwatny do jej okoliczności. Niezależnie od tego, Sąd doszedł również do wniosku, że prowadzone przez ten organ postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły. Należy bowiem zauważyć, że po wszczęciu postępowania, organ przez dwa miesiące nie podejmował żadnych czynności procesowych, a pierwszą z nich – w dniu 13 kwietnia 2021 r., było zwrócenie się do pełnomocnika wnioskodawców o wyjaśnienie, jakie znaczenie dla sprawy mają złożone wraz z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wnioski dowodowe wskazane w punktach 1 – 4 oraz o sprecyzowanie, którego z wójtów Gminy dotyczy wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania. W ocenie Sądu, działania te były możliwe do podjęcia wcześniej. Nawet jeżeli organ uznał, że wnioski wymagają doprecyzowania, winien był zwrócić się o to wcześniej. Również wezwanie na przesłuchanie ówczesnego Naczelnika Gminy D. R. nastąpiło dopiero w dniu 2 czerwca 2021 r., pomimo tego, że wyjaśnienia pełnomocnika dotyczące przeprowadzenia tego dowodu wpłynęły do organu w dniu 26 kwietnia 2021 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w okresie dzielącym powyższe zdarzenia istniały przeszkody, które uniemożliwiały szybsze podjęcie decyzji o przeprowadzeniu powyższego dowodu. Za taką nie można z pewnością uznać wezwania pełnomocnika skarżących w dniu 25 maja 2021 r. do przekazania planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [...] i [...] dla celów podziału zatwierdzonego decyzją Naczelnika Gminy z dnia 19 marca 1990 r. Przy tym celowość podjęcia powyższej czynności jest co najmniej wątpliwa w świetle dokumentacji i stanowiska Starosty wyrażonego w odpowiedzi na wniosek skarżących z dnia 9 września 2020 r. o przystąpienie do rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania należnego za nieruchomość przejętą pod drogę. Z akt sprawy wynika bowiem, że organowi sprawa skarżących o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę była już znana w dacie złożenia przez nich wniosku o odszkodowanie, albowiem skarżące wniosek ten poprzedziły wezwaniem Starosty w dniu 9 września 2020 r. do rokowań w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, chcąc w ten sposób wyczerpać tryb konsensualny ustalania odszkodowania z art. 98 ust. 3 u.g.n. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że już wówczas Starosta podjął czynności zmierzające do uzyskania niezbędnej dokumentacji od Wójta Gminy oraz pełnomocnika wnioskodawców. Wójt przedłożył wówczas posiadaną dokumentację dotyczącą podziału nieruchomości i przejęcia nowo wydzielonych działek pod drogę. W efekcie tych działań Starosta w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. odmówił przystąpienia do negocjacji w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że działki nr [...] i [...] nie zostały wydzielone pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze, a pełniły jedynie funkcję dojazdu, nie były więc elementem układu komunikacyjnego wsi. Zdaniem Starosty, nie powstało roszczenie o wypłatę odszkodowania za przejście z mocy prawa wskazanych działek na własność Skarbu Państwa. W tych okolicznościach wzywanie skarżących do przedstawienia planu realizacyjnego budzi wątpliwości co do zasadności, a działania organu wydają się być niekonsekwentne. Zdaniem Sądu, również przedłużenie terminu załatwienia sprawy nie zostało należycie wyjaśnione – zarówno w informacji z dnia 30 czerwca 2021 r., jak również w odpowiedzi na zapytanie pełnomocnika skarżących z dnia 8 lipca 2021 r. W obu tych pismach organ posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami wskazującymi na ciążący na nim obowiązek zebrania kompletnego materiału, lecz w żaden sposób nie sprecyzował, jakich dokładnie dokumentów potrzebuje do zakończenia sprawy. Z akt sprawy nie wynika również racjonalne uzasadnienie dla wezwania na przesłuchanie kolejnego świadka w osobie geodety, który sporządzał dokumenty w toku podziału działek nr [...] i [...], z których wydzielono działki pod drogę przejętą na rzecz Skarbu Państwa. Celem przeprowadzenia tego dowodu miało być ustalenie przebiegu rozmów w sprawie odszkodowania za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa. Organ nie wykazał jednak niezbędności tych zeznań dla rozpoznania sprawy, zwłaszcza w świetle treści zeznań D. R. Poza tym czynność wezwania geodety A. S. na świadka w sprawie w dniu 21 października 2021 r. od dnia wskazania go przez Wójta jako osoby, która w dacie podziału była zatrudniona w Urzędzie Gminy na stanowisku geodety, w dniu 17 września 2021 r. dzielił okres 1 miesiąca, w trakcie którego Starosta nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zakończenia sprawy. Jedynie złożył Wojewodzie sprawozdanie z przebiegu niniejszej sprawy w odpowiedzi na ponaglenie skarżących. Przy tym zwrócić należy uwagę, że wskazując osobę geodety Wójt zaznaczył, że nie ma wiedzy na temat tego, kto w latach 1990-1991 uczestniczył w ustaleniach dotyczących odszkodowań za przejmowane z mocy prawa drogi, gdyż w Archiwum Zakładowym Urzędu Gminy brak jest dokumentów z tego okresu potwierdzających prowadzenie negocjacji w powyższym zakresie. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że działania Starosty w postępowaniu odszkodowawczym nie były podejmowane sprawnie, efektywnie i zasadnie. Kolejne czynności procesowe dzielił nieuzasadniony, długi odstęp czasu, a ich podejmowanie nie uzasadniała niezbędność dla rozstrzygnięcia sprawy. Starosta bowiem już w piśmie z dnia 11 stycznia 2021 r. uznał, że nowo powstałe działki nie zostały wydzielone pod budowę ulicy o ogólnodostępnym charakterze. Zdaje się więc, że odmawiając podjęcia rokowań ze skarżącymi był przekonany o przeznaczeniu nowo powstałych działek, a jednak 5 miesięcy później wezwał skarżące do przedłożenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Jednocześnie podjął starania o pozyskanie zeznań osób biorących udział przy podziale nieruchomości na okoliczność rozmów w sprawie odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Uzyskawszy natomiast zeznania Naczelnika Gminy z okresu zatwierdzenia projektu podziału, wezwał kolejnego świadka w osobie ówczesnego geodety, co do którego z wyjaśnień Wójta nie wynika, by brał on udział w ustaleniach dotyczących odszkodowań za nieruchomości przejmowane z mocy prawa pod drogi w latach 1990-1991. Świadczy to o podejmowaniu niecelowych czynności procesowych oraz braku sprecyzowanej koncepcji na prowadzenie postępowania, czego nie usprawiedliwiają trudności w gromadzeniu dowodów i czynieniu ustaleń spowodowane historycznym aspektem sprawy. Okoliczności te wskazują na odwlekanie przez organ rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, co czyni prowadzone przez niego postępowanie administracyjne przewlekłym. Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Starosta nie rozpatrzył wniosku skarżących o ustalenie odszkodowania w terminie, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Z uwagi na to wszystko Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, jakich dopuścił się Starosta miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności nieefektywnych, dla których uzasadnienia nie znajduje sam organ. Przesłanki te zostały spełnione w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak punkcie 2 sentencji. Odnosząc się do wniosku skarżących o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy wniosek ten zasługuje na uwzględnienie. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przyznanie stronie sumy pieniężnej ma wprawdzie również (jak wymierzenie grzywny) w pewnym zakresie spełniać funkcję represyjno-prewencyjną, to jest dyscyplinować organ w procedowaniu, tym niemniej podstawową funkcją tej instytucji jest jednak funkcja kompensacyjna. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu spełnienie funkcji zarówno odszkodowawczej, jak również uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. , I OSK 1322/19, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając to na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie kwota 2000 zł stanowić będzie wystarczającą rekompensatę dla skarżących za uszczerbek, jakiego doznały na skutek nieefektywnego i przewlekłego procedowania przez Starostę ich wniosku, a przy tym będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i swoich obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Starosty solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty 648 zł, na którą składa się uiszczony wpis 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictw 68 zł. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.