IV SA/Wr 199/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. E. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę w całości; II. przyznaje radcy prawnemu G. I. od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. T.E. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019, poz. 1429, ze zm.), dalej: u.d.i.p. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.(dalej jako organ I instancji) o udostępnienie następujących informacji: "Czy zakończyło się postępowanie kontrolne w sprawie o sygnaturze: [...] prowadzone przez tut. Urząd Skarbowy w związku z zaniedbaniami w organach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z siedzibą ul. J.. [...], [...] W., NIP [...], Regon [...], KRS [...], a polegającymi na: -zniszczeniu w nieustalonym czasie we W. dokumentacji dotyczącej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...]"; -nieprowadzenia w okresie od 1989 r. do 2003 r. we Wrocławiu w ramach Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] ksiąg rachunkowych, prowadzenia ksiąg rachunkowych wbrew przepisom ustawy, a także podawania w księgach nierzetelnych danych". Jeżeli wyżej wskazane postępowanie się zakończyło, strona wniosła o wskazanie wyników tego postępowania oraz poinformowanie, czy toczyło się inne postępowanie, pod inną sygnaturą w związku z działaniami organów Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] z/s we W. oraz z jakim wynikiem. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazano formę pisemną. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawca domaga się informacji, której udzielenie nie jest dopuszczalne z uwagi na ochronę tajemnicy skarbowej, do czego zobowiązuje organy podatkowe przepis art. 293 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm. ). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów u.d.i.p. stwierdzając, że nie wnioskował o udzielenie szczegółowych informacji objętych tajemnicą skarbową, a jedynie wnosił o udzielenie informacji, czy postępowanie kontrolne prowadzone przez organ, zostało zakończone. Jednocześnie skarżący zwrócił się o udzielenie wszelkich informacji dotyczących Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...], nieobjętych tajemnicą skarbową. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej; organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy podlega udostępnieniu. Ustawa przewiduje jednak pewne ograniczenia, m. in. w sytuacji żądania udostępnienia informacji niejawnych oraz ustawowo chronionych. Art. 5 ust. 1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Mamy tu do czynienia ze swoistym przeniesieniem pierwszeństwa z zasady jawności na rzecz utajenia pewnych informacji na imię innego dobra prawnie chronionego. Jest to o tyle istotne, że przecież pewne informacje, które spełniają definicję informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., mogą nie być jawne, gdyż dostęp do nich zostanie wyłączony na podstawie przepisów szczególnych. Zasadne jest więc stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 zakazuje dostępu do pewnych informacji, nie pozbawiając ich cechy definicyjnej z art. 1 ust. 1. Podmiot, do którego wpłynął wniosek, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i w razie odpowiedzi pozytywnej stwierdzić, czy przepis szczególny nie zakazuje udostępnienia tego typu informacji. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy organ orzekający zauważył, że strona domaga się informacji, której udzielenie jest ograniczone z uwagi na ochronę tajemnicy skarbowej, do czego zobowiązuje organy podatkowe przepis art. 293 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem przez tajemnicę skarbową należy rozumieć m.in. indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów. Przepis ten stosuje się również do danych zawartych m.in. w aktach dokumentujących czynności skarbowe oraz w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe (art.293 § 2 pkt 2 i 3). Organ II instancji podzielił stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji, zgodnie z którym informacje na temat prowadzenia postępowania kontrolnego wobec Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] we W., stanowią dane odnotowane w aktach kontroli podatkowej, objęte tajemnicą skarbową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, udzielenie informacji, czy zakończyło się postępowanie dotyczące Spółdzielni Budowlano- Mieszkaniowej [...] w likwidacji, a także udzielenie informacji nie objętych tajemnicą skarbową dotyczące postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez to, że organ uznał, iż nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na to, że skarżący nie miał w toczącym się postępowaniu przymiotu strony i umorzył postępowanie administracyjne. Skarżący uzasadnił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w świetle prawa jest instytucją publiczną, posiada tożsamość prawną, zarząd, który w imieniu członków spółdzielni zarządza ich majątkiem, otrzymuje wynagrodzenie i reguluje zobowiązania z pieniędzy spółdzielców. W ocenie skarżącego, na podstawie przepisów u.d.i.p. każdy zainteresowany ma prawo dostępu do informacji publicznej dotyczącej instytucji publicznej. Ponadto skarżący podkreślił, że przepisy szczególne o ochronie danych dotyczą osób prywatnych i mających wpływ na obronność Państwa, a przepisy o tajemnicy skarbowej również dotyczą powyższych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze tj. naruszenie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. podkreślono, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a nie jak podniósł skarżący – umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Po dokonaniu w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzację tego prawa stanowi m.in. przywołana u.d.i.p., gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Między stronami pozostaje bezsporne, że organy podatkowe tj. Naczelnik Urzędu Skarbowego we W. i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organy administracji publicznej należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a więc w okolicznościach przedmiotowej sprawy spełniona została przesłanka podmiotowa ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny przesłanki przedmiotowej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 u.d.i.p. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, że każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Skarżący we wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. z powołaniem się na przepisy u.d.i.p. domagał się udzielenia informacji dotyczących prowadzenia postępowania kontrolnego wobec Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] we W.. Rozpoznając tak sformułowany wniosek, organy zwróciły uwagę na treść art. 5 u.d.i.p., stwierdzając, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Orzekające organy stanęły na stanowisku, że żądana informacja nie podlega ujawnieniu z uwagi na objęcie jej ustawowym wyłączeniem z zasady jawności jako tajemnicy skarbowej. Zakres przedmiotowy tajemnicy skarbowej uregulowany jest w art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że indywidualne dane zawarte w deklaracji oraz innych dokumentach składanych przez podatników, płatników lub inkasentów objęte są tajemnicą skarbową. Przepis ten stosuje się również do danych zawartych m.in. w aktach dokumentujących czynności skarbowe oraz w aktach postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno- skarbowej oraz aktach postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe (art. 293 § 2 pkt. 2 i 3 Ordynacji podatkowej). Zgodnie z art. 294 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej do przestrzegania tajemnicy skarbowej obowiązani są pracownicy izby administracji skarbowej. W ocenie Sądu, dane z akt kontroli podatkowej są objęte tajemnicą skarbową. Oznacza to, że przepisy Ordynacji podatkowej wyłączają jawność takiego postępowania, zatem zasadnie orzekające w sprawie organy odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2015 r., K 28/06, który dotyczył uznania, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał wskazał, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma, co wynika wprost z Konstytucji, charakteru absolutnego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej również wskazuje na istnienie odstępstw od zasady dostępu (art. 5 ust. 1). W razie odmowy udostępnienia informacji, z powołaniem się na jedną z normatywnie wymienionych wartości, bądź ze wskazaniem na ustawowe ograniczenie, organ władzy publicznej powinien wyraźnie oznaczyć podstawę decyzji odmownej. Decyzja taka może być następnie przedmiotem niezależnej kontroli ze strony organu sądowego. W wypadku kontroli decyzji odmownej, która opiera się na wyjątku przewidzianym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, sąd poprzestaje jednak na badaniu, czy dana informacja rzeczywiście jest informacją wchodzącą w wyżej wymieniony zakres odstępstw. W niniejszej sprawie Sąd dokonał takiej kontroli i doszedł do wniosku, że zasadnie odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji publicznej, gdyż żądane dane objęte są tajemnicą skarbową. Generalną obowiązującą zasadą jest jawność działalności organów administracji, w tym działalności organów skarbowych i podatkowych, a także jawność dokumentów wytworzonych przez te organy. Jednak podkreślić należy, że na mocy art. 293 Ordynacji podatkowej, dokumenty wytworzone przez organy administracji podatkowej w związku z czynnościami organu w tym kontroli skarbowej stanowią tajemnicę skarbową i na mocy art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie podlegają udostępnieniu. Trafnie skarżony organ wywodzi, że dane, ujawnienia których domaga się skarżący stanowią tajemnicę skarbową w rozumieniu art. 293 § 1 Ordynacji podatkowej, a zatem odmowa ujawnienia tych danych znajdowała oparcie w przepisach prawa. Organ I instancji odmawiając udzielenia informacji uczynił to z zachowaniem formy decyzji i z powołaniem się na właściwą podstawę prawną, a mianowicie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. i właściwe przepisy Ordynacji podatkowej, podobnie jak rozpoznający odwołanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej właściwie ocenił stan faktyczny i prawny tej sprawy. W sposób wyraźny wypowiadając się w tej konkretnej sprawie, rozpatrywanej w postępowaniu odwoławczym, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powołał się na tajemnicę skarbową stwierdzając, że informacje na temat prowadzenia postępowania kontrolnego oraz czynności podejmowanych wobec Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] we W., żądane przez skarżącego stanowią dane odnotowane w aktach kontroli podatkowej, które to stanowią tajemnicę skarbową. Nie znajdują zatem w okolicznościach tej sprawy uzasadnienia, zarzuty skargi. Nie można też czynić organowi zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. gdyż organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, orzekł merytorycznie a nie, jak zarzucił skarżący umorzył postepowanie ze względu na bezprzedmiotowość. W tych okolicznościach zarzuty skargi należy uznać za niezasadne i dlatego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z § 4 ust. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2019 r. poz. 68) sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego kwotę 295,20 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.