II SA/Lu 800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz Asesor sądowy Brygida Myszyńska - Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni M. " w L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] sierpnia 2021r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2021r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni M. w L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Własnościową Spółdzielnie Mieszkaniową "[...]" w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek tej Spółdzielni w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na kontynuację niezakończonej budowy objętej wygaszonymi decyzjami: z dnia [...] października 1999 r., znak: [...], z dnia [...] czerwca 2001r., znak: [...], z dnia [...] sierpnia 1999 r., znak: [...], z dnia [...] grudnia 1998 r., znak: [...], polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego nr [...] oraz budynków usługowo-handlowych X i Y, z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami (wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazową, ogrzewania centralnego, wentylacji mechanicznej z instalacją wentylacji i oddymiania garaży, z instalacjami elektrycznymi i teletechnicznymi), z przyłączem wody, z przyłączem i instalacją zewnętrzną kanalizacji sanitarnej, z odcinkiem sieci deszczowej, przyłączem i instalacjami zewnętrznymi kanalizacji deszczowej, z budową zjazdów, dojść, dojazdów i miejsc postojowych na działkach nr ewid. [...] i [...] (obr. 30 - [...], ark. 10) położonych w L. przy [...], działkach nr ewid. [...], [...] oraz [...] (obr. 30 - [...], ark. 10) przy ul. [...] i [...] [...] [...] 1 oraz na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] (obr. 30 - [...], ark. 10) - droga dojazdowa i pas drogowy [...], przeniesionej na rzecz [...] Sp. z o.o. w L.. Wojewoda za prawidłowe uznał stanowisko organu I instancji, że zgodnie z art. 36a ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) dalej jako "pr. bud." - w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W myśl przepisów art. 32-35 w/w ustawy pozwolenie na budowę, a w konsekwencji również zmianę tego pozwolenia, wydaje się na wniosek inwestora. Pozwolenie na budowę jest bowiem aktem administracyjnym wydanym w sprawie administracyjnej wszczętej na wniosek inwestora, przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym (twórczym). Daje adresatowi prawo do realizacji określonej budowy (wykonania robót budowlanych) określając jednocześnie warunki korzystania z udzielonego prawa. Stosownie zaś do art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ wniosek o zmianę opisanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2018 r. poprzez ograniczenie udzielonego nią pozwolenia na budowę do obszaru położonego na działkach gruntu nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] złożyła Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", która nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 61 a § 1 k.p.a. W zażaleniu Spółdzielnia ta podnosiła, że w związku z powzięciem informacji o skutecznym zakończeniu budowy budynków mieszkalno-usługowych przy ul. [...] i [...] w L., uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia woli polegającego na wyrażeniu zgody spółce [...] na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wykonania robót budowlanych, objętych w/w decyzją, na działkach nr ewid. [...], [...], [...] i [...], gdyż oświadczenie to złożyła pod wpływem błędu. Zakończenie budowy tych budynków (wykonanie pozwoleń na budowę) oznacza, że bezcelowe jest realizowanie budowy na działkach, na których usytuowane są te budynki, w celu zakończenia ich budowy. Co więcej decyzją nr [...], znak: [...], oraz decyzją nr [...], znak: [...], organ wyraził zgodę na zmianę sposobu użytkowania lokali usługowych w segmencie C-10, które mogły pojawić się w obrocie prawnym wyłącznie po skutecznym i końcowym wybudowaniu tychże lokali razem z dojściami. Zdaniem Spółdzielni organ ma więc obowiązek zmiany spornej decyzji również z urzędu, skoro powziął informację o wykonaniu poprzedniego pozwolenia na budowę w całości i udzielił pozwolenia na użytkowanie lokali usługowych. W tej sytuacji wadliwym było wydanie nowego pozwolenia na budowę na rzecz spółki [...] (następnie przeniesienie tego pozwolenia na [...] Sp. z o.o.), które obejmuje kontynuację niezakończonej budowy. Zdaniem Spółdzielni, konsekwencją uchylenia się przez nią od skutków prawnych oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu, jest konieczność zmiany decyzji wydanej na podstawie nieistniejącej już zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, ponieważ aktualnie deweloper (spółka [...]) nie posiada zgody na dysponowanie działkami Spółdzielni nr nr ewid. [...], [...], [...] i [...] na cele budowlane. Wojewoda nie uwzględnił zażalenia, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji. Podkreślił, że przepis art. 36a pr. bud. stanowi lex specialis w stosunku do art. 155 k.p.a., wyłączając jego zastosowanie w postępowaniu, którego przedmiotem jest zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na konieczność istotnego odstąpienia od zatwierdzonego pierwotnie projektu budowlanego lub innych warunków zawartych w uprzednio wydanej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniach toczących się w warunkach nadzwyczajnej weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych przymiot strony posiadają wszystkie te podmioty, które należały do kręgu stron postępowania zwyczajnego. Skoro bowiem pierwotna decyzja oddziaływała na sferę ich interesu prawnego, to wpływ na nią będzie miała również zmiana tej decyzji. Taka zależność pozostaje aktualna w postępowaniu dotyczącym zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podmioty, które były stronami postępowania dotyczącego wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, mają ten sam status w sprawach mogących prowadzić do zmiany ukształtowanej taką decyzją sfery praw i obowiązków stron. Zmiana pozwolenia na budowę w trybie art. 36a pr. bud. jako ingerująca w prawa przyznane stronom decyzją pierwotną i oddziałująca w ten sposób na sferę ich interesu prawnego powinna być zatem poprzedzona postępowaniem przeprowadzonym z udziałem wszystkich tych podmiotów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 896/07). W przypadku zmiany pozwolenia na budowę w trybie art. 36a pr. bud. uprawnionym do jej dokonania jest jedynie inwestor, nie uprawnia natomiast do tego sam fakt bycia stroną postępowania w sprawie pierwotnie wydanego pozwolenia na budowę. Przepis art. 36a jest bowiem skierowany do adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. do inwestora. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", reprezentowana przez radcę prawnego I. S. domagała się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. art. 6, 7, 7a, 9, 11, 61 a, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i błędną ocenę sprawy, w tym niezbadanie interesu prawnego skarżącej wynikającego z posiadanego prawa własności nieruchomości opisanego w księgach wieczystych KW LU [...] i KW [...] Pełnomocnik skarżącej wniosła - na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a.- o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z tych ksiąg. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podniosła, że organ, aby ustalić i orzec, czy skarżącej przysługuje status strony, powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne według przepisów k.p.a., a nie a priori odmawiać wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Stroną jest więc podmiot, który swoje żądanie opiera na konkretnej normie prawa materialnego, którą można wskazać jako podstawę interesu prawnego. Organ administracji publicznej nie jest przy tym związany twierdzeniem jednostki, co do posiadania interesu prawnego, jednak ocena zasadności tego twierdzenia może zostać dokonana przez organ jedynie w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego. W przypadku uznania, że podmiot nie posiada interesu prawnego, postępowanie administracyjne należy umorzyć (decyzją administracyjną), zaś gdy interes prawny jednostki zostaje przez organ potwierdzony, organ kontynuuje postępowanie. W niniejszej sprawie organ nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego pomimo tego, że skarżąca wskazała swój interes prawny – posiada bowiem prawo własności do nieruchomości, ujawnione w księgach wieczystych KW [...] i KW [...] Również Wojewoda poprzestał jedynie na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji, nie odnosząc się do argumentów skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Rozstrzygnięcie takie nie ma więc (jak sugeruje pełnomocnik skarżącej) charakteru decyzji umarzającej postępowanie, wydawanej po wszczęciu postępowania. Niemniej w każdym wypadku wydanie takiego postanowienia musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami faktycznymi, przede wszystkim dotyczącymi treści żądania. To od tego, czego wnioskodawca się domaga, zależy ocena, czy posiada on przymiot strony, a więc czy jego żądanie może być przedmiotem rozpatrywania przez organ. W niniejszej sprawie takich ustaleń zabrakło. Z uzasadnień zaskarżonych postanowień wynika, że organy przyjęły, że Spółdzielnia domagała się wszczęcia postępowania w trybie art. 36 a pr. bud. (w którym stroną może być wyłącznie inwestor), pomimo tego, że we wniosku z [...] czerwca 2021r. (k.1) takiej podstawy nie wskazała. We wniosku tym Spółdzielnia cofnęła swoją zgodę na dysponowanie nieruchomością w części obejmującej jej działki nr nr [...], [...] i [...] na cele budowlane objęte pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2018r. oraz wniosła o zmianę tej decyzji poprzez "ograniczenie pozwolenia na budowę do obszaru położonego na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...]" a także o "niewydawanie i nierejestrowanie Dziennika budowy dla tej części budowy, która miałaby dotyczyć działek gruntu Spółdzielni tj. nr [...], [...], [...]". W uzasadnieniu wyjaśniała, dlaczego cofnęła zgodę – wskazała, że na trzech jej działkach, co do których zgodę cofnęła, budynki już zostały wybudowane, o czym nie wiedziała, udzielając zgody, Spółdzielnia twierdzi, że została wprowadzona w błąd przez pracowników organu przed wydaniem spornej decyzji, którzy podnosili, że budowa nie została zakończona. Choć wniosek skarżącej nie zawierał podstawy prawnej żądania i obejmował oświadczenie o "cofnięciu zgody" na realizację spornej inwestycji na jej działkach, organ I instancji nie powziął wątpliwości co do treści żądania, uznając, że domaga się ona zmiany decyzji w trybie art. 36 a pr. bud., do czego nie jest uprawniona, gdyż nie jest inwestorem; w konsekwencji organ odmówił wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie organu nie było w tej sytuacji usprawiedliwione. Podobnie należy ocenić stanowisko organu odwoławczego, który dodatkowo nie odniósł się do złożonego przez skarżącą równocześnie z odwołaniem, w odrębnym piśmie z dnia [...] lipca 2021r. (k.10) oświadczenia o "uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli polegającego na wyrażeniu zgody Spółce [...] Sp. z o.o. na dysponowaniem nieruchomościom na cele budowlane w zakresie wykonania robót budowlanych na terenach spółdzielni tj. działka nr ewid. [...] i [...] - w zakresie modernizacja istniejącej dwukondygnacyjnej części podziemnej z wykorzystaniem na garaż podziemny, rozwiązań architektonicznych, konstrukcyjnych, instalacji, drogi, dojść i nawierzchni, działką nr ewid. [...] i [...] – w zakresie modernizacji istniejących dróg, dojść i ich nawierzchni, skutkiem czego jest cofnięcie zgody na dysponowanie nieruchomością położoną przy ul. [...] i [...] w L. na działkach nr [...], [...] i [...] (...) na cele budowlane objęte pozwoleniem na budowę z [...] lipca 2018r. (...)". Z treści pisma wynika, że oświadczenie to zostało adresowane nie tylko do organu, ale również do [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Analiza wskazanych pism prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, że sporna inwestycja, objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] lipca 2018r., miała być realizowana m.in. na działkach skarżącej o wskazanych numerach. Nie budzi też wątpliwości, że skarżąca składając oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych wyrażonej zgody na realizację spornej inwestycji na jej działkach, w istocie podnosi, że aktualnie inwestor nie posiada wymaganego zgodnie z art. 32 ust. 4 pr. bud. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w części inwestycji obejmującej jej (wskazane) działki. Utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza natomiast, że decyzja o pozwoleniu na budowę staje się bezprzedmiotowa, co stanowi podstawę wygaszenia takiej decyzji - art. 162 § 1 k.p.a. (wyrok WSA z 21 października 2018r., II SA/Gd 445/18). Podkreślić należy, że wygaszenie decyzji może nastąpić zarówno na wniosek, jak i z urzędu. W razie złożenia wniosku, interes prawny wnioskodawcy należy oceniać natomiast na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak słusznie podnosi pełnomocnik skarżącej, nie sposób odmówić takiego interesu skarżącej, będącej właścicielką nieruchomości objętych sporną inwestycją. Skarga okazała się zatem zasadna. Organy powinny były ustalić dokładnie czego skarżąca żąda, gdyż w świetle treści jej wniosku, a następnie odwołania i pisma zawierającego oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych wyrażonej zgody na realizację inwestycji, przyjęcie jako podstawy prawnej żądania przepisu art. 36 a pr. bud. nie było uzasadnione. Z powyższych względów Sąd uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust 1pkt 1 lit. "c" i art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Rozpatrując wniosek skarżącej organ uwzględni przedstawione stanowisko Sądu, w szczególności wezwie skarżącą do wyjaśnienia, czy domaga się ona stwierdzenia wygaśnięcia (w części) decyzji z [...] lipca 2018r., ewentualnie organ (zależnie od ustalonych okoliczności, w szczególności od tego, czy uchylenie się od skutków prawnych okazało się skuteczne) rozważy wygaszenie spornej decyzji z urzędu.