II OSK 1269/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 19 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 674/21 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 18 czerwca 2021 r., znak IR-IV.7721.101.2021.13 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 674/21 oddalił skargę T. Sp. z o.o z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 18 czerwca 2021 r., nr IR-IV.7721.101.2021.13 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Na powyższy wyrok skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w której wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie i uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z 18 czerwca 2021 r. Jednocześnie zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg nom przepisanych jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu nieuprawnionego i zawężonego znaczenia pojęcia: "ograniczenia w zabudowie terenu", prowadzącego do uznania, że pojęcie "oddziaływania na nieruchomość w sposób ograniczający jej zabudowę" należy rozumieć, że takich ograniczeń w zabudowie terenu nie ma gdy inwestor już zachowuje ustawowe wymogi wynikające z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sytuacji gdy chodzi również o rozważanie aktualnej i przyszłej zabudowy na działkach sąsiednich (w kontekście planowanego zamierzenia inwestycyjnego) i możliwości spełniania przy tej zabudowie warunków ww. rozporządzeń a nadto, że ograniczenia w zabudowie mogą wynikać z innych przepisów prawa niż ww. rozporządzenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionego w niej zarzutu. Podniosła m.in., iż pod pojęciem ograniczenia w zabudowie należy rozumieć także inne regulacje prawne, w tym również prawa cywilnego tj. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, które należy rozpatrywać w łącznym powiązaniu z przepisami prawa budowlanego, a nie tylko w obszarze prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut postawiony wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionej podstawie. Podniesiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, uznać należy za bezzasadny. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Z treści ww. przepisów wynika, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować daną inwestycję jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem w skutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte o przepis prawa materialnego. Wedle natomiast art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, to interesy mające umocowanie w przepisach prawa. Nie chodzi o wszelkie utrudnienia, jakie może spowodować planowana inwestycja, lecz jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, nie zaś interesów faktycznych innych osób. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca posiada działki nr [...] i [...], które graniczą z działkami nr [...] i [...], na których ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja obejmuje budowę dwóch parkingów dla samochodów osobowych (parking nr 1 – 17 miejsc, parking nr 2 – 18 miejsc) przy ul. (...) w P. na działkach nr [...],[...],[...]. Dojazd do działki nr [...],[...] i [...] został zapewniony, o czym świadczy projekt zagospodarowania terenu. W centralnej części terenu objętego inwestycją przebiega estakada tramwajowa (większość miejsc postojowych zaprojektowana jest za estakadą tramwajową, a zatem w znacznej odległości od działek skarżącej). Projektowane parkingi zostały tak zaprojektowane aby miały charakter tymczasowy, ponieważ część działki nr [...] przeznaczona jest docelowo na drogę publiczną klasy głównej. Planowana inwestycja znajduje się w odległości 6 m od granicy z działką nr [...] (w tej odległości zaprojektowano 10 miejsc postojowych) oraz w odległości 13,67 m od granicy z działką nr [...] (w tej odległości zaprojektowano 4 miejsca postojowe). Przy czym w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż sporna inwestycja spełnia ustawowe odległości określone w § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania aby sporna inwestycja naruszała prawo do zabudowy nieruchomości skarżącej. Brak jest bowiem jakąkolwiek regulacji prawnej, która prowadziłaby do ograniczenia możliwości zabudowy działek skarżącej w wyniku realizacji ww. inwestycji. Jak już wskazano powyżej, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Definicja w tym brzmieniu obowiązuje od 19 września 2020 r. i zastąpiła sformułowanie "ograniczenia w zagospodarowaniu terenu" "ograniczeniami w zabudowie terenu". Jako uzasadnienie dla tej zmiany wskazano konieczność dostosowania definicji obszaru oddziaływania obiektu do materii prawa budowlanego, tak żeby odnosiła się wyłącznie do przepisów uniemożliwiających lub ograniczających możliwość wykonywania na nieruchomościach sąsiednich robót budowlanych, w tym budowy obiektów budowlanych (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, IX kadencja, druk sejm. nr 121, s. 3.). W obecnym brzmieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego odesłanie do przepisów odrębnych obejmuje przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu związane z projektowanym obiektem. Zaliczyć do nich należy przede wszystkim przepisy materialnego prawa administracyjnego z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, ochrony przeciwpożarowej, gospodarki odpadami, przepisy techniczno-budowlane, a także akty prawa miejscowego. Dokonując zatem oceny, czy dana nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, należy zbadać, czy w przypadku realizacji inwestycji, przepisy prawa będą potencjalnie ograniczać możliwość zabudowy działek sąsiednich. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowę działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Taki przepis nie został przez skarżącą wskazany. Powołane przez skarżącą przepisy art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego w żaden sposób nie wprowadzają ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. Określają one bowiem jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Samo zwiększenie emisji spalin czy natężenia hałasu - wynikającego z realizacji inwestycji - nie doprowadzi do niemożliwości wykorzystania działki skarżącej jako działki budowlanej. Uciążliwości sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, w żaden sposób nie świadczą o interesie prawnym, a jedynie faktycznym skarżącej. W literaturze wskazuje się, że sam fakt oddziaływania ponad przeciętną miarę nieruchomości, na której projektowana jest inwestycja, na nieruchomość sąsiednią nie uzasadnia objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania obiektu (por. M. Bursztynowicz, Obszar oddziaływania projektu. Komentarz praktyczny, Warszawa 2021). Możliwość odczuwania przez skarżącą uciążliwości związanych z funkcjonowaniem inwestycji nie jest równoznaczne z obszarem oddziaływania tego obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego, warunkującym przyznanie legitymacji skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się z Sądem I instancji, iż działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Charakter przedmiotowej inwestycji nie pozwala na przyjęcie, iż jej realizacja w jakikolwiek sposób wpłynie na możliwość zabudowy działek z nią sąsiadujących. Podkreślić przy tym należy, że skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego, którego naruszenie potencjalnie mogłoby naruszać jej prawo do zabudowy. Uprawnienia właściciela, same w sobie nie stanowią bowiem o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed m.in. immisjami, które zakłócają korzystanie z nieruchomości sąsiednich, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi. W konsekwencji zasadnie uznano w zaskarżonym wyroku, iż skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Działki skarżącej nie znajdują się bowiem w zasięgu oddziaływania spornej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji bada się jedynie, czy danego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, wprowadzając ograniczenia w jej zabudowie, natomiast nie ma znaczenia, czy dana inwestycja będzie stanowiła np. źródło nadmiernej emisji hałasu. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 i art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego uznać należy za bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.