II OSK 1409/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1947/21 w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2022 r. oddalił skargę Fundacji [...] w W. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] stycznia 2021 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] października 2020 r. o odmowie dopuszczenia skarżącej do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania G. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku - kamienicy przy [...] w W., prowadzonego z odwołania ww. Spółki od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] kwietnia 2020 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że zasadna była odmowa dopuszczenia skarżącej jako organizacji społecznej na prawach strony, do postępowania o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Skarżąca nie może bowiem występować jako organizacja reprezentująca interes społeczny w postępowaniu administracyjnym, gdyż przedmiotowe postępowanie dotyczy jej interesu prawnego, który jest składnikiem interesu ogółu właścicieli lokali reprezentowanego przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Posiadanie własnego interesu prawnego przez organizację społeczną wyklucza istnienie interesu społecznego, gdyż niedopuszczalne jest w jednym i tym samym postępowaniu łączenie obydwu ról. Organizacja społeczna nie może skorzystać z instytucji z art. 31 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej Kpa), jeśli postępowanie administracyjne dotyczy jej praw, a nie praw osoby trzeciej. 2. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej Ppsa) poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym; b) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego prawa materialnego, tj. art. 28 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do uczestniczenia jako strona w niniejszym postępowaniu, ponieważ reprezentowana jest w nim przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W.; c) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia skarżącej do postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy wykazała ona zaistnienie przesłanek wynikających z postanowień statutu i przemawia za tym interes społeczny; d) art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ w toku postępowania administracyjnego art. 31 § 1 pkt 2 Kpa poprzez: jego niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do uznania, że w sprawie niniejszej nie zostały spełnione określone w tym przepisie przesłanki pozwalające na dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, jego błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że dla uwzględnienia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie jej do postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby, niezbędne jest spełnienie trzech przesłanek, gdy tymczasem przepis ten odnosi się do dwóch przesłanek, tj. wniosek musi mieć uzasadnienie w celach statutowych organizacji oraz za udziałem tej organizacji w postępowaniu przemawiać musi interes społeczny. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjna uczestnik postępowania G. S.A. z siedzibą w W. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Ponadto brak było podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, ponieważ spełnia ona wymagania określone w art. 176 Ppsa. 4.3. Odnosząc się do kluczowego dla sprawy zarzutu naruszenia art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z treści art. 31 § 1 Kpa wynika, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania bądź dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie wymienione w tym przepisie przesłanki (cele statutowe i interes społeczny) muszą być spełnione jednocześnie, aby możliwe było uwzględnienie żądania organizacji społecznej. Przy tym dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu nie może być "niejako automatyczne". Interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r. sygn. akt II GSK 882/20, z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2432/23). Organizacja społeczna może żądać dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu tylko w przypadku gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego osób trzecich. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała w sposób przekonujący, że jej wniosek motywowany jest względami interesu społecznego. Podzielając w całości stanowisko Sądu I instancji co do zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 Kpa, należy uznać ten zarzut skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwiony. Skarżąca nie wykazała zaistnienia przesłanki interesu społecznego, która uzasadniałaby jej udział w sprawie. 4.4. Niezasadność powyższego zarzutu dotyczącego braku wykazania interesu społecznego przez skarżącą ma decydujące znaczenie w sprawie i w istocie przesądza o prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie sposób zarzucić organom niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który jest oczywisty i niezebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który sprowadzał się prostego ustalenia, że skarżąca jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej i współwłaścicielem nieruchomości. Skarżąca wskazała, że nabyła udział 1/2 w prawie odrębnej własności lokalu nr [...] położonego w budynku przy [...] (umowa sprzedaży z [...] czerwca 2020 r., Rep. A nr. [...]) i jest współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Ponadto w ramach wpadkowego postępowania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej nie znajduje zastosowania art. 28 Kpa, ponieważ dotyczy on udziału stron w postępowaniu, nie zaś dopuszczania organizacji społecznych. Skoro postępowanie o pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku dotyczy nieruchomości wspólnej, nie zaś wyodrębnionego lokalu stanowiącego współwłasność skarżącej, a w budynku funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, która jest już reprezentowana w tym postępowaniu, to okoliczność ta wyklucza po stronie skarżącej możliwość powoływania się na interes społeczny. Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać również zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 28 Kpa oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 31 §1 pkt 2 Kpa. 4.5. Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł o jej oddaleniu.