II SAB/Wa 618/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Rejonowego Policji [...] do rozpatrzenia wniosku M.W. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę z pozostałym zakresie; 4. zasądza od Komendanta Rejonowego Policji [...] na rzecz M.W. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. w piśmie z [...] lipca 2021 r. wniósł do Komendanta Rejonowego Policji [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii notatek służbowych/urzędowych (kserokopii dziennika zdarzeń) sporządzonych w wyniku interwencji funkcjonariuszy policji Komendy Rejonowej Policji [...] na podstawie zgłoszeń/zawiadomień skarżącego oraz zawiadomienia dyrektora szkoły: 1. z [...] lipca 2020 r., z [...] lipca 2020 r. oraz z [...] lipca 2020 r. pod adresem [...] w [...] ; 2. z [...] września 2020 r. w Niepublicznej Szkole Podstawowej nr [...] przy ul. [...] w [...] . Komendant Rejonowy Policji [...] w piśmie z 20 lipca 2021 r. poinformował M. W., że interwencje wskazane w treści wniosku, których skarżący był uczestnikiem, były realizowane przez funkcjonariuszy Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego KRP [...] . Jak podał Komendant, przebieg interwencji został udokumentowany przez policjantów w notatnikach służbowych, natomiast z interwencji tej nie sporządzono innej dokumentacji służbowej, w tym notatek służbowych/urzędowych. Komendant wskazał, że w Komendzie Rejonowej Policji [...] nie prowadzi się dokumentacji w postaci dziennika zdarzeń. Dodał, że zapisy notatników służbowych dotyczące przebiegu wskazanych przez M. W. interwencji mogą zostać udostępnione na żądanie uprawnionych organów, tj. sądu lub prokuratury. M. W. w piśmie z 19 sierpnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Rejonowego Policji [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej "udip") poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Podnosząc powyższy zarzut, skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2021 r. oraz zobowiązanie go do udostępniania informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 4. przeprowadzenie dowodu dokumentów załączonych do skargi; 5. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Rejonowy Policji [...] wniósł o oddalenie skargi, a przypadku uwzględnienia skargi, o stwierdzenie, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wywiódł, że szerokie podejście do zagadnienia informacji publicznej nie może oznaczać, że każda informacja, w której posiadaniu jest organ, stanowi informację publiczną w rozumieniu udip. Zaznaczył, że publiczny charakter informacji stanowiącej przedmiot wniosku jest determinantem służącym do zweryfikowania, czy dana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu udip. Podkreślił, że w przypadku uznania, że informacja nie dotyczy sfery publicznej, tylko np. prywatnej, nie mamy do czynienia z wystąpieniem podstawowej przesłanki kwalifikującej daną informację, jako publiczną. Odwoławszy się do orzeczeń sądów administracyjnych, Komendant zauważył, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej i podkreślił, że nie można przy pomocy udip starać się o uzyskanie informacji we własnej sprawie. Mając to na uwadze, Komendant zauważył, że we wniosku z [...] lipca 2021 r. skarżący wniósł o przesłanie kopii notatek sporządzonych w wyniku interwencji funkcjonariuszy policji na podstawie jego zgłoszeń. Informacja żądana przez M. W. dotyczy zatem sprawy indywidualnej i znajduje się w sferze prywatnego zainteresowania skarżącego. Komendant podniósł ponadto, że notatka sporządzona przez funkcjonariusza nie jest uznawana przez judykaturę w sposób jednolity za informację publiczną. Zaznaczył, że odręczne notatki, brudnopisy itp. nie stanowią informacji publicznej, co też leżało u podstaw oceny wniosku skarżącego przez organ. Jak organ skonstatował, fakt, że informacja, której domaga się skarżący nie jest informacją publiczną wyłącza obowiązek odmowy udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej. W takim wypadku organ może poinformować wnioskodawcę w drodze czynności materialnotechnicznej o braku możliwości udzielenia informacji, jako informacji publicznej, co też uczynił. "Z ostrożności", na wypadek uznania przez Sąd, że informacja objęta wnioskiem skarżącego jest informacją publiczną, do której udzielenia zobowiązany był organ, Komendant podniósł, że nieudzielenie tej informacji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zgodnie z art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), a także o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d). W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 2), wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 1 ust. 2 pkt 4). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Dlatego informacja o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania stanowi informację o sprawach publicznych (zob. też np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja o działaniach podejmowanych przez funkcjonariuszy Policji w ramach realizacji przez nich zadań publicznych nałożonych na tę formację zawierana jest m.in. w notatnikach służbowych policjantów, które w świetle § 1 pkt 3 wytycznych nr 2 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 czerwca 2007 r. w sprawie zasad ewidencjonowania, wypełniania oraz przechowywania notatników służbowych (Dz. Urz. KGP z 2019 r. poz. 30), służą dokumentowaniu czynności służbowych, w tym legitymowania osób, podjętych interwencji i sposobu ich załatwienia, czy też czynności związanych z użyciem lub wykorzystaniem środków przymusu bezpośredniego (§ 4 ust. 2 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c wskazanych wytycznych). Notatki zawarte w notatnikach są więc sporządzane przez uprawnionych funkcjonariuszy i mają odzwierciedlać przebieg czynności podejmowanych przez nich w ramach realizacji zadań służbowych. Dotyczą zatem sfery faktów, są wytwarzane w ramach działalności organu władzy publicznej i zawierają informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowią zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2901/19 i z 22 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1280/17 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób sformułowania wniosku skarżącego z [...] lipca 2021 r. nie nasuwa wątpliwości co do tego, że dotyczy udostępniania informacji publicznej. Oparto go na przepisach udip, wynika z niego, o jaką informację chodzi i co dokładnie ma być jej przedmiotem. Fakt, że odnosi się do interwencji funkcjonariuszy Policji podjętych w wyniku zgłoszeń skarżącego (oraz zgłoszenia dyrektora szkoły) nie pozbawia żądanej informacji - tzn. zawartej w notatkach służbowych (wpisanych do notatników służbowych) informacji o sposobie realizacji zadań publicznych przez zobowiązany do realizacji tych zadań organ władzy publicznej (funkcjonariuszy tego organu) – waloru informacji publicznej. Skarżący z pewnością nie wniósł również w piśmie z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie dokumentów z akt sprawy, a tym bardziej pism złożonych do takich akt. Jak już wyjaśniono, jego wniosek dotyczy w istocie informacji - zawartej sporządzonych przez funkcjonariuszy notatkach służbowych wpisanych do notatników służbowych - o tym, w jaki sposób funkcjonariusze ci realizowali nałożone na tę formację zadania publiczne w czasie wymienionych we wniosku interwencji. Z treści tych notatek nie wynika zresztą, że w następstwie udokumentowanych nimi interwencji podjęto dalsze działania, które mogłyby skutkować wszczęciem jakiegokolwiek postępowania. Nie znajdowały więc z pewnością w tym przypadku zastosowania przepisy ustaw procesowych, które określają dostęp do akt postępowania. Wniosek M. W. z [...] lipca 2021 r. wypełnia zatem zakres podmiotowy i przedmiotowy udip. Skierowano go bowiem do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a żądane w nim informacje stanowią informację publiczną. Uwzględniając powyższe, Komendant Rejonowy Policji [...] ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego. Stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznanej sprawy z pewnością nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek wpłynął do Komendanta Rejonowego Policji [...] 8 lipca 2021 r. 9 lipca dokonano sprawdzenia zapisów systemu wspomagania dowodzenia. Kolejne czynności podjęto 14 lipca 2021 r., występując do Naczelnika Wydziału Wywiadowczo-Patrolowego Komendy Rejonowej Policji [...] o przekazanie kopii zapisów notatników służbowych oraz notatek urzędowych/służbowych. Po otrzymaniu 16 lipca 2021 r. żądanych kopii notatników służbowych, w odpisanym na wstępie piśmie z 20 lipca 2021 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2021 r. Przywołane okoliczności świadczą o tym, że Komendant Rejonowy Policji [...] nie zlekceważył wniosku M. W., lecz nadał mu bieg, dochodząc niemniej do błędnego wniosku, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Należy jednak mieć na uwadze, że regulacje udip zawierają normy prawne, które w okolicznościach konkretnych spraw wielokrotnie wymagają złożonego procesu wykładni i odniesienia do indywidualnych sytuacji faktycznych. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej sprawie, co wyklucza stwierdzenie kwalifikowanej postaci bezczynności. Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawa przewiduje zatem możliwość orzeczenia dwóch środków: 1) grzywny lub 2) sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważenie, czy, a jeśli tak, to który z wyżej wymienionych środków, a może oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek Komendant Rejonowy Policji [...] dopuścił się bezczynności, to nie ma potrzeby nakładania nań środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Jak już wykazano, organ podjął czynności mające na celu rozpatrzenie wniosku bezpośrednio po jego otrzymaniu i udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 udip. Stwierdzona bezczynność jest skutkiem błędnej oceny wniosku skarżącego w kontekście przepisów udip, która doprowadziła to chybionego wniosku, że żądane w tym wniosku informacje nie są informacją publiczną. Nie ma więc w tym wypadku mowy o wielokrotnym naruszaniu prawa, wynikającym z systemowo błędnego działania organu, które mogłoby uzasadnić nałożenie na organ środka represyjnego, czy dyscyplinującego w postaci grzywny. Sąd nie znalazł też podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Sąd wziął pod uwagę charakter tego środka prawnego, który jakkolwiek ma charakter kompensacyjny, to jednak nie pełni funkcji naprawienia szkody. Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. Jak już wywiedziono, w realiach rozpoznanej sprawy nie można z pewnością stwierdzić, by żądanie strony zostało zignorowane. Bezczynność, której dopuścił się Komendant Rejonowy Policji [...] wyniknęła wyłącznie z błędnej oceny wniosku M. W. w świetle wymagających procesu wykładni uregulowań udip. W tym stanie rzeczy, Sąd: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji; 2. na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 2 sentencji; 3. na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 3 sentencji; 4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.