II SAB/Gd 118/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. K. D. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, pismem z dnia 1 września 2021 r. (data stempla pocztowego) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") w sprawie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 12 ust. 4f i art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1363, dalej jako "specustawa drogowa") w zw. z art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990, dalej jako "u.g.n.") poprzez brak zachowania przez organ terminu ustawowego do wszczęcia postępowania w związku z ustaleniem odszkodowania w terminie 60 dni od dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, art. 12 ust. 4f i art. 12 ust. 4g specustawy drogowej w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ czynności w sprawie ustalenia odszkodowania tytułem wywłaszczenia nieruchomości oraz poprzez brak powiadomienia Skarżącej o przyczynie zwłoki organu, art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z okolicznością braku podjęcia przez organ czynności dążących do wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia odwołania Skarżącej w terminie ustawowym, a także art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez brak poszanowania przez organ prawa Skarżącej do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczenie w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki. W związku z powyższym Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz prowadził w sposób przewlekły postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W treści uzasadnienia skargi Skarżąca wskazała w szczególności, że w dniu 30 czerwca 2021 r. organ wydał decyzję ustalającą wysokość odszkodowania dla Skarżącej tytułem wywłaszczenia nieruchomości, od której Skarżąca złożyła odwołanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania oraz o obciążenie kosztami postępowania strony skarżącej, w uzasadnieniu pisma opisując podejmowane czynności i wskazując, że decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość, a zatem podjął rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 14 października 2021 r. Skarżąca uzupełniła skargę, wnosząc o przyznanie Skarżącej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie od organu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., w pozostałym zakresie podtrzymując skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 1a sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 2, w razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę już po wydaniu przez organ decyzji z dnia 30 czerwca 2021 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Wskazać wobec tego należy, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. II OPS 5/19 (dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Choć przywołana uchwała NSA dotyczy bezczynności, to jednak z uwagi na procesowe powiązanie stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania uzasadnione jest zastosowanie zawartego w uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji czy postanowienia (por. postanowienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 734/21, z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Wa 430/21; w Opolu z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Op 72/20; w Lublinie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt III SAB/Lu 22/20; CBOSA). Podobne stanowisko prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym akcentuje się, że teza wskazanej wyżej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą także spraw na przewlekłość postępowań administracyjnych, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ. Tożsamy jest bowiem cel skargi na bezczynność i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, czyli doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu. Zwraca się uwagę, że skoro w momencie wniesienia skargi nie występuje zarzucany stan bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ postępowanie zostało uprzednio zakończone, to skarga wniesiona w takiej sytuacji nie może realizować celu zwalczania pasywności organu (por. postanowienia NSA z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1363/20, z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3123/19, z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20, CBOSA). Sąd, podzielając powyższe poglądy, stwierdza, że przedmiotowa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, jako wniesiona przez Skarżącą już po wydaniu przez organ stosownej decyzji, jest niedopuszczalna. Chociaż w niniejszej sprawie decyzja nie była ostateczna, należy przyjąć, że w momencie wydania decyzji przez Wojewodę, działającego jako organ pierwszej instancji, ustał stan bezczynności tego organu. Tak samo nie ma podstaw, aby obecnie oceniać stan przewlekłości postępowania przed wydaniem wskazanej decyzji organu. Co więcej, wniesienie odwołania od decyzji organu powoduje przeniesienie kompetencji do jego rozpoznania na organ wyższego stopnia, co wyklucza organ pierwszej instancji na tym etapie od działania w sprawie, bowiem dysponentem postępowania staje się organ odwoławczy, a sprawa wraz aktami zostaje mu przekazana. Z przyczyn prawnych, w tym czasie organ pierwszej instancji nie mógł dokonywać żadnych czynności w sprawie. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1- 5a) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z kolei w myśl art. 58 § 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie wpisu orzeczono w oparciu o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.