III OSK 944/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wodny Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 519/18 w sprawie ze skargi A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lesznie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 7 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Lesznie z [...] marca 2018 r. w przedmiocie opłaty stałej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją roczną z [...] lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Lesznie ustalił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 66,00 PLN za pobór wód powierzchniowych, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Jako podstawę ustalenia opłaty stałej organ powołał art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) oraz § 15 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502, dalej: rozporządzenie). Skarżący złożył reklamację od powyższej informacji rocznej. Decyzją z [...] marca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Lesznie określił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 65,00 zł za pobór wód powierzchniowych za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że nie uznał reklamacji w zakresie zasadności naliczania opłaty, ponieważ z treści pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącemu nie wynika, że pobór wód odbywa się na nawadnianie gruntów i upraw. W związku z tym brak jest podstaw do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy, czy w okolicznościach tej sprawy istniały podstawy do naliczenia opłaty stałej, a w szczególności, czy nie zachodził wyjątek przewidziany w art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Sąd I instancji wskazał, że wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na literalnym brzmieniu pozwolenia wodnoprawnego, które, zostało wydane skarżącemu siedem lat przed wejściem w życie Prawa wodnego. W uzasadnieniu decyzji Starosty Ostrzeszowskiego z [...] czerwca 2011 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych stwierdzono m.in., że: korzystanie z wód spowoduje niewielkie około 20 cm podniesienie wód gruntowych na przyległych użytkach leśnych, co korzystnie wpłynie na uprawy leśne (...). Natomiast organ stwierdził, że "nie wiadomo jaka ilość pobranej wody służy do podniesienia poziomu wody gruntowej, zwłaszcza, że sam Reklamujący wskazał inne funkcje zbiorników retencyjnych, co może świadczyć o poborze wód na inne cele". W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest przedwczesne, ponieważ organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie zakwestionował co do zasady stanowiska skarżącego, że pobór wód następuje na nawadnianie gruntów leśnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano natomiast, że "brak jest konkretnego zapisu wskazującego, że pobierana ilość wody powierzchniowej przeznaczana jest na nawadnianie". Treść uzasadnienia decyzji z [...] marca 2018 r. wskazuje zatem, że kwestia faktycznego przeznaczenia wody pobieranej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wymaga wyjaśnienia. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie. Sąd I instancji wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany jednoznacznie ustalić stan faktyczny sprawy, udokumentować jego ustalenia w aktach sprawy oraz zająć jednoznaczne stanowisko znajdujące oparcie w zebranym materiale dowodowym. W tej sprawie pozwolenie wodnoprawne wydano na podstawie przepisów sprzed nowelizacji Prawa wodnego dokonanej ustawą z 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011, nr 32, poz. 159) i nie budzi zastrzeżeń Sądu I instancji przyjęta do obliczeń wartość Qmaxh. Sąd I instancji wskazał jednak, że ponownie rozpoznając sprawę należy rozważyć prawidłowość przelicznika czasu wyrażonego w dniach, zważywszy na brzmienie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie pkt. 2 ppkt 2) lit. a) i b). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego tj. przyjęcie, że organ nie wyjaśnił wystarczająco przesłanek odstąpienia od zastosowania tego przepisu. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to na uznaniu, że organ nie wyjaśnił istoty sprawy, natomiast zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o pozwolenie wodnoprawne i tylko w takim zakresie organ wydawał decyzję co do istoty sprawy. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W tej sprawie skarżący dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Ostrzeszowskiego z [...] czerwca 2011 r., które jak wskazuje skarżący, zostało wydane w związku z realizacją zbiorników retencyjnych wybudowanych w ramach projektu pn. "Zwiększenie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych" w ramach III priorytetu Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Zbiorniki zostały wybudowane w celu poprawy warunków gruntowo-wodnych na przyległych użytkach leśnych. Zbiorniki te pełnią funkcję nawadniania, a ponadto pełnią funkcję przeciwpowodziową oraz zapobiegają suszy, przez zatrzymanie nadmiaru wód opadowych na terenach leśnych. Pozwolenie wodnoprawne uprawniało do wykonania dwóch zbiorników retencyjnych, a także szczególnego korzystanie z wód powierzchniowych cieku Dąbrówka dla potrzeb projektowanych zbiorników. Ponadto, jak wynika z decyzji z [...] czerwca 2011 r., pobór wód ma następować właśnie dla potrzeb zbiorników, a więc dla potrzeb retencji. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2). Z powołanego przepisu wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych to odrębne usługi wodne, przy czym należy zauważyć, że retencjonowanie wód musi wiązać się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. Oznacza to, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, ponieważ został objęty regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy. Rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem oraz korzystaniem z tych wód jako usługą wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma istotne znaczenie, ponieważ opłat za usługi wodne nie ponosi się za wszelkie usługi wodne, lecz tylko za usługi wodne wskazane w art. 268 ust. 1 tej ustawy, tj. za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych; 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi; 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast; 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych; 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Ponadto, zgodnie z art. 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednak mające wpływ na gospodarkę wodami. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, bowiem nie jest ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat. W szczególności, wobec odrębnego uregulowania tej usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, brak jest podstaw do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie jest możliwe wykonanie usługi wodnej w postaci retencjonowania wody bez uprzedniego poboru tej wody. Pobór wody w takim przypadku nie jest jednak traktowany jako samodzielna usługa wodna tylko jako element usługi wodnej w postaci retencjonowania wody. Wydzielenie poboru wody w takiej sytuacji jako odrębnej usługi byłoby iluzorycznym dzieleniem usługi retencjonowania wody na dwie niezależne od siebie usługi. Za poglądem, że w przypadku usługi retencjonowania wody, pobór wody w celu jej wykorzystania do retencji uznać należy jedynie jako element tej usługi przemawia wykładnia celowościowa art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy był brak pobierania opłaty za usługę wodną w postaci retencjonowania wody. Przyjęcie stanowiska, że należy uiszczać opłatę za pobór wody w celu jej retencjonowania czyniłby to zamierzenie ustawodawcy bezprzedmiotowym. Nie ulega wątpliwości, że woda retencjonowana jest to ta sama woda, która została wcześniej w tym celu pobrana. W takiej sytuacji cel ustawodawcy, jakim było zaniechanie nakładania opłaty za retencjonowanie wody nie zostałby osiągnięty. Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, priorytet należy dać wykładni celowościowej art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że pobór wody w celu retencji nie podlega opłacie stałej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3947/21, z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3752/19, z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3533/19). Powyższe oznacza, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego na potrzeby zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Jeżeli bowiem usługa wodna w postaci retencjonowania wód ze swej istoty nie podlega opłacie, to nie ma podstaw do rozważania kwestii zastosowania zwolnienia od takiej opłaty. W tym znaczeniu zarzut podnoszący naruszenie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego oraz zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie, ale nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ jak już wyżej wskazano, zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zaprezentowana wykładnia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego uwzględnia również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód. Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Należy stwierdzić, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych lub zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie - zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez uwilgotnienie sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy lub pożaru. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.