II SAB/Rz 178/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z dnia 4 listopada 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Fundacja") reprezentowanej przez adw. D. Ż. jest bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej w skrócie: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 4 listopada 2021 r. Fundacja zwróciła się do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: dla osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą lub/i pod postacią dowolnej spółki prawa handlowego w ujęciu kwartalnym za okres od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r.: 1) ile było wydanych przez organ decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z nieprzestrzeganiem obostrzeń związanych z COVID-19; 2) ile decyzji zostało zaskarżonych do sądu; 3) jaka była łączna suma nałożonych i wyegzekwowanych kar. Fundacja wniosła, aby w miarę możliwości dane przedstawione zostały w zawartej we wniosku tabeli, oraz aby żądaną informację przesłać na adres elektroniczny. W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], nadanym w dniu 19 listopada 2021 r., doręczonym Fundacji w dniu 25 listopada 2021 r. organ poinformował, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, a w związku z tym, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.d.i.p.") oraz na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej w skrócie: "k.p.a."), wezwał Fundację do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, że uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wskazanej we wniosku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie tym zamieszczona została również tabela zawarta we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której w każdej pozycji wpisano liczbę "0". W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. Fundacja stwierdziła, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, jednakże ostatecznie zwraca się o przesłanie wnioskowanych danych w formie jaką organ aktualnie posiada. Fundacja wyjaśniła również, że dane trafią jako syntetyczne opracowanie dla szerokiego grona przedsiębiorców, celem ukazania, że pomimo powszechnie panującej opinii wiele "zagrożeń" lub "ograniczeń" np. groźba kary nie były tak powszechnie stosowane, jak to ogłaszają kanały medialne. Propagowanie rzeczywistej wiedzy w tym temacie jest szczególnie istotne i Fundacja wskazała to jako jedną z głównych podstaw świadczących o szczególnym interesie społecznym. W dniu 29 listopada 2021 r. do siedziby organu wpłynęła skarga Fundacji na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Fundacja zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wniosła o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 listopada 2021 r., 2) zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Fundacja wyjaśniła, że jednym z jej głównych celów statutowych jest pomoc przedsiębiorcom oraz osobom ubiegającym się o taki status. W tym celu Fundacja m. in. buduje bazę danych mającą służyć analizie dotychczasowych problemów i rozwiązań związanych z pomocą tymże podmiotom. Jeden z projektów Fundacji obejmuje m. in. badanie wpływu epidemii COVID-19 na trudności związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej. Fundacja stwierdziła, że nie została powiadomiona w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W dniu 7 grudnia 2021 r. organ przesłał na adres elektroniczny Fundacji pismo z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], w którym poinformował, że po analizie prowadzonych przez jednostkę postępowań administracyjnych oraz posiadanej w tym zakresie dokumentacji stwierdzono, że w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. na osoby prowadzące jednoosobową działalność gospodarczą lub/i pod postacią dowolnej spółki prawa handlowego nie prowadzono postępowań administracyjnych dot. naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. W odpowiedzi na skargę z dnia 10 grudnia 2021 r. organ wniósł o oddalenie skargi, w której streścił przebieg postępowania. W dniu 11 stycznia 2022 r. do tut. Sądu wpłynęło pismo Fundacji, w którym zmodyfikowała żądanie, domagając się: 1) umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 4 listopada 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności; 3) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Fundacja przyznała, że organ ostatecznie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wobec czego zobowiązanie organu do udzielenia tejże odpowiedzi straciło na aktualności. Fundacja zwróciła przy tym uwagę, że organ nie dotrzymał terminu. Wniosek o udzielenie informacji publicznej został wysłany 4 listopada 2021 r., w dzień roboczy, w godzinach pracy organu. W tej sytuacji termin na odpowiedź, czy też powiadomienie o powodach opóźnienia w jej udzieleniu, bądź też innym terminie, w jakim organ udostępni informacje mijał 18 listopada 2021 r. Natomiast list z odpowiedzią na wniosek został nadany przez organ w dniu 19 listopada 2021 r. Fundacja stwierdziła, że opatrzenie pisma datą wcześniejszą nie ma wpływu na zachowanie ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej, w związku z czym, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie przepisu art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). I tak, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, zaś w myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym. W niniejszej sprawie realizacja warunków podmiotowego i przedmiotowego obowiązku udostępnienia informacji publicznej nie budzi wątpliwości. Pytania dotyczące ilości wydanych decyzji o nałożeniu kary administracyjnej w związku z nieprzestrzeganiem obostrzeń związanych z COVID-19, ilości takich decyzji zaskarżonych do sądu oraz łącznej sumy nałożonych i wyegzekwowanych kar, odnoszą się bezpośrednio do zadań publicznych wypełnianych przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który jest organem władzy publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powyższe nie było kwestionowane również przez organ. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Przepis art. 13 ust. 2 stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wreszcie zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji, gdy w wyniku udostępnienia informacji podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze sposobem udostępnienia lub koniecznością dokonania przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku zobowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. W realiach niniejszej sprawy organ zareagował na wniosek Fundacji dopiero pismem nadanym w placówce pocztowej w dniu 19 listopada 2021 r. wzywającym do wykazania szczególnego znaczenia dochodzonych informacji publicznych dla interesu publicznego, a więc już na ten moment organ działał z przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro wniosek Fundacji wpłynął do organu w dniu 4 listopada 2021 r., to termin ten upływał w dniu 18 listopada 2021 r., który nie był wolny od pracy. Sąd podkreśla, że termin czternastodniowy określony w powołanym przepisie dotyczy również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. Okoliczności powyższe świadczą zatem o bezczynności organu w załatwieniu wniosku Fundacji z dnia 4 listopada 2021 r. Sąd stwierdza przy tym, że organ w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. w żaden sposób nie uzasadnił zakwalifikowania żądanej przez Fundację informacji do kategorii informacji przetworzonej. Ponadto nieprawidłowo został określony rygor niezastosowania się do wezwania, albowiem żaden przepis u.d.i.p. nie daje podstaw do pozostawienia wniosku, którego braków strona nie uzupełniła, bez rozpoznania. Jeżeli bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznaje na innej podstawie (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.), że informacja nie może być udzielona, to zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Skoro jednak organ nie wyjaśnił, dlaczego żądana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, powinien był udostępnić ją zgodnie ze złożonym wnioskiem w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc najpóźniej w dniu 18 listopada 2021 r. Tymczasem udostępnienie żądanej informacji nastąpiło w dniu 7 grudnia 2021 r. W świetle powyższego uzasadnionym jest przyjęcie, że organ otrzymał wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dniu 4 listopada 2021 r., natomiast uczynił to dopiero w dniu 7 grudnia 2021 r. W takich okolicznościach brak – wbrew twierdzeniu Fundacji – podstaw do umorzenia postępowania, a to z uwagi na brzmienie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten w pkt 1 przewiduje zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dotyczy to sytuacji, kiedy w dniu orzekania przez sąd wniosek o informację publiczną nie został rozpatrzony. Natomiast, kiedy organ do wniosku tego odniósł się udzielając na niego pełnej odpowiedzi, aczkolwiek nastąpiło to już po upływie ustawowego terminu w tym zakresie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), lecz jeszcze przed dniem orzekania, sąd zobligowany jest do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Dlatego też Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi na bezczynność uczyniło zbędnym konieczność orzeczenia o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku Fundacji. Uwzględniając okoliczności sprawy, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wprawdzie okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwiają przyczyn opóźnienia, należy mieć na uwadze jednak fakt, że okres w jakim organ pozostawał w bezczynności nie był znaczny. Okoliczności sprawy wykluczają możliwość przyjęcia, że sposób procedowania organu wynikał z jego złej woli i chęci utrudnienia Fundacji dostępu do informacji publicznej. Sąd działając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł ponadto w pkt III wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony wpis sądowy (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).