VII SAB/Wa 211/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R. A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę I. Skargą z 30 sierpnia 2021 r. R. A. zakwestionował bezczynności i przewlekłości Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu sprawy, tj. odwołania z 21 czerwca 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu 22 czerwca 2021 r. i dotyczyło decyzji Wojewody [...]z[...] czerwca 2021 r. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez GINB bez zbędnej zwłoki i uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), 2. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania GINB przez WSA w Warszawie i zobowiązanie GINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Warszawie terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez GINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że GINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), 5. przyznanie od GINB na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.); przyznanie wymienionej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody - dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości, 6. zasądzenie od GINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 597 zł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 21 czerwca 2021 r. doręczona została pełnomocnikowi skarżącego w postępowaniu administracyjnym decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. Tego samego dnia skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do GINB za pośrednictwem Wojewody. Odwołanie wpłynęło do Kancelarii Głównej WUW w dniu 22 czerwca 2021 r. Pismem z 26 czerwca 2021 r. Wojewoda przesłał odwołanie do GINB. Pomimo obowiązku (art. 9 k.p.a.) żaden z organów nie poinformował do tej pory, kiedy pismo z 26 czerwca 2021 r. wraz z odwołaniem wpłynęło do GINB. Informacja ta jest bardzo ważna, gdyż od tego dnia należy liczyć miesięczny termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącego organy z uporem nie informują strony o tak istotnej okoliczności bowiem chcą uniemożliwić, a przynajmniej utrudnić stronie postępowania ustalenia ustawowego terminu załatwiania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie może w państwie prawa być tak, aby strona była celowo pozbawiona swoich praw (tu: prawa do wniesienia ponaglenia, a następnie skargi na bezczynność, przewlekłość). Pismem z 20 lipca 2021 r. doręczonym skarżącemu 28 lipca 2021 r. GINB poinformował, że rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownego rozstrzygnięcia nastąpi w terminie do 20 sierpnia 2021 r. W wyznaczonym terminie organ sprawy nie załatwił. Podaniem z 23 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie, które wpłynęło do GUNB 24 sierpnia 2021 r. Zamiast oczekiwanego orzeczenia w dniu 30 sierpnia 2021 r. doręczono skarżącemu kolejne zawiadomienie z 20 sierpnia 2021 r. o nowym terminie załatwienia sprawy do 20 września 2021 r. Powyższe zawiadomienie, choć opatrzone datą 20 sierpnia 2021 r. nadano dopiero 26 sierpnia 2021 r. W obiektywnie sprawdzalny sposób, należy stwierdzić, że kolejne zawiadomienie zostało nadane: - sześć dni po wyznaczonym terminie załatwienia sprawy (20.08.2021 r.), - sześć dni po jego sporządzeniu i podpisaniu, - dwa dni po doręczeniu ponaglenia. W ocenie skarżącego dopiero wniesione ponaglenie zmusiło GINB do działania. Skarżący mając uzasadnione wątpliwości czy tym razem organ dotrzyma terminu postanowił zatem wnieść skargę. Wątpliwości skarżącego wynikają z braku jakiegokolwiek uzasadnienia - bo to, że postępowanie odwoławcze (wyjaśniające) nie zostało zakończone jest tyko stwierdzeniem oczywistego stanu faktycznego, a nie jest żadnym usprawiedliwieniem bezczynności i przewlekłości. Niedopuszczalne jest bowiem przedłużanie załatwienia sprawy bez uzasadnionych przyczyn. Sprawa odwołania powinna być załatwiona w ciągu miesiąca, a nie została załatwiona do tej pory. Przepisy nie przewidują dłuższego terminu nawet dla spraw skomplikowanych (przedmiotowa sprawa jest sprawa prostą i dotyczy jedynie postępowania nadzwyczajnego - nieważnościowego). Co prawda organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy do 20 sierpnia 2021 r., ale tego terminu nie dotrzymał. Bezczynność wynika z niezałatwienia sprawy w terminie miesięcznym lub nowym terminie załatwienia sprawy, zaś przewlekłość wynika z niezasadnego kolejnego przedłużania terminu załatwienia sprawy do 20 września 2021 r. Odnośnie do żądania przyznania sumy pieniężnej strona zauważyła, że nie ma ona charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody a dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności czy przewlekłości. Stanowi ona formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Nie ma charakteru odszkodowawczego, ponieważ taki walor posiada odszkodowanie, o którym mowa w art. 154 § 4 p.p.s.a. Skarżący uważa, że doznał w związku z bezczynnością i przewlekłością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Należy bowiem zauważyć, że zmuszony był do wniesienia ponaglenia oraz jest zmuszony znosić bierność organu w załatwieniu sprawy oraz zabudowę niezgodną z prawem. Nie bez znaczenie pozostaje także fakt ograniczonych możliwości korzystania ze swej własności, albowiem sprawa dotyczy zabudowy bezpośrednio usytuowanej przy granicy działki skarżącego. II. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III. Skarga jest bezzasadna. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przede wszystkim bezczynności Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, chociaż strona pobocznie wskazuje również na przewlekłe prowadzenie tego postępowania przez organ. Skarga jest przy tym dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem strona skierowała do organu ponaglenie. IV. Oceniając sprawę merytorycznie należy ogólnie zauważyć, że celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Stosownie do § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 cytowanego przepisu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak wynika z nadesłanych akt oraz akt innej sprawy tego samego Skarżącego, którymi Sąd dysponuje, Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2017 r. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wpłynęło do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2021 r. i przekazane zostało Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przy piśmie z 25 czerwca 2021 r. Pismem z 20 lipca 2021 r. znak [...] GINB zwrócił się do Wojewody o uzupełnienie akt sprawy poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji tego organu przez strony. Jednocześnie organ zawiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 20 sierpnia 2021 r., doręczając pismo także Skarżącemu. Pismem z 28 lipca 2021 r. Wojewoda przesłał żądane dokumenty. Pismo to wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 2 sierpnia 2021 r. Zawiadomieniem z 20 sierpnia 2021 r. znak [...] (doręczonym Skarżącemu) GINB zawiadomił, że z uwagi na niezakończenie postępowania wyjaśniającego przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 20 września 2021 r. Poinformowano także o możliwości złożenia ponaglenia. Skarżący pismem z 23 sierpnia 2021 r. (24 sierpnia 2021 r. data wpływu) wystąpił do organu z ponagleniem. Zawiadomieniem z 20 września 2021 r. znak [...] (doręczonym Skarżącemu), GINB ponownie poinformował, że z uwagi na niezakończenie postępowania wyjaśniającego przedłuża termin załatwienia sprawy do dnia 20 października 2021 r. Poinformowano także o możliwości złożenia ponaglenia. Następnie w dniu 30 września 2021 r. wydano decyzję kończącą postępowanie w sprawie. V. Z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. wynika prawna i praktyczna definicja bezczynności i przewlekłości. Najogólniej rzecz ujmując mamy z nią do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1, a organ zaniedbuje obowiązki informacyjne (nie informuje o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy). Przewlekłość zachodzi zaś wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu w okresie od 22 czerwca 2021 r. do 30 września 2021 r. tj. w okresie wyznaczonym zdarzeniami prawnymi zaistniałymi w postępowaniu, a więc doręczeniem organowi I instancji odwołania od decyzji oraz wydaniem przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W wyznaczonych przez Stronę granicach sprawy Sąd stwierdza, że nie doszło w niej ani do zarzucanej bezczynności, ani tym bardziej do przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy wskazać, że odwołanie wpłynęło do GINB 25 czerwca 2021 r. Akta sprawy nie były jednak kompletne bowiem nie zawierały dokumentów w postaci zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji, co uniemożliwiało prawidłową formalną weryfikację sprawy. Jakkolwiek organ odwoławczy, przy zastosowaniu zasady szybkości z art. 12 k.p.a., jest związany miesięcznym terminem na jej zakończenie, to jednak należy zwrócić uwagę na szczególne okoliczności każdego postępowania, które mają wpływ na jego wynik a przez to zasadność prowadzenia go w określony sposób i w określonym terminie. Sąd dostrzega to, że w pierwszej fazie postępowania GINB musiał zweryfikować kwestie formalne, co zostało wyjaśnione dopiero w dniu 2 sierpnia 2021 r. (patrz odpowiedź Wojewody). W tym czasie weryfikacja materialna sprawy w ogóle nie była możliwa. Sąd uznaje również za uzasadnione działania organu odwoławczego polegające na informowaniu o konieczności przedłużenia terminu postępowania z uwagi na potrzebę dokonania właściwej oceny okoliczności sprawy (niezakończenie postępowania wyjaśniającego). Nie można w działaniu GINB dostrzec ani bezczynności ani przewlekłości. To, co natomiast Skarżący stara się negować jako powód długotrwałego rozpatrywania jego odwołania podkreślając prostotę czy wręcz trywialność i szablonowość postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest wyłącznie subiektywnym spojrzeniem na tę sprawę prezentowanym przez pełnomocnika strony. Uzasadnienie wydanej przez organ w dniu 30 września 2021 r. decyzji jednoznacznie wskazuje, że jest dokładnie odwrotnie i rozważenie wszystkich elementów istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym szczególnie zgromadzenie i ocena orzecznictwa sądowego mającego zastosowanie w ramach rozważań nad § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), w pełni uzasadniało działanie GINB. Czas jaki przy tym został poświęcony na załatwienie sprawy (jednej z wielu jakimi zajmuje się organ) nie był bowiem nadmierny. Uzasadniało to więc załatwienie sprawy w terminie innym niż określony w k.p.a. Sąd końcowo wskazuje, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, ewentualnie je podejmuje, niemniej działa w sposób nieskuteczny, co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Niesprawność, odnosić należy również do podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice Działanie GINB nie daje się w ten sposób ocenić. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.