II SA/Ol 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1/ uchyla punkt I.1. zaskarżonej decyzji w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. "od dnia [...]" oraz punkt III zaskarżonej decyzji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. D. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że [...] r. A. D. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Decyzją z [...] r. Wójt Gminy G. (dalej: "organ I instancji") odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że nie da ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność ojca skarżącego, zaś przepis prawa wymaga, aby powstała ona najpóźniej do 18 roku życia, opcjonalnie do ukończenia 25 lat. Od decyzji tej skarżący odwołał się zarzucając naruszenie: - prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz 190 ust. 1 Konstytucji RP. - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt, zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez opiekuna dorosłej osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") poinformowało skarżącego, że jedyną przeszkodą do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez niego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzją [...] r. organ I instancji orzekł o uchyleniu w całości decyzji na mocy, której skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem. Następnie Kolegium decyzją z [...]r. rozstrzygnęło w ten sposób, że: I. uchyliło decyzję organu I instancji; II. przyznało skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem: 1/ od dnia [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie; 2/ od [...] r., na stałe, w wysokości wynikającej z zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego; III. odmówiło skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...]r. do [...]r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uwzględnić argumentację zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dlatego też w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec powyższego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżący do lipca 2021 r. pobierał, przyznany decyzją z [...] r., specjalny zasiłek opiekuńczy. Ta negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustała z dniem [...] r., dlatego też dopiero z tą datą możliwe było przyznanie wnioskowanego świadczenia. Skargę na decyzję Kolegium wywiódł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] r. do [...]r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w dniu [...] r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że skarżący we wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylnie decyzji przyznającej prawo do zasiłku, na końcowym etapie postępowania po ustaleniu przesłanek do przyznania świadczenia korzystniejszego. Tym samym skarżący dokonał wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Inna forma rezygnacji z otrzymywanego wówczas zasiłku pozbawiłaby go środków do życia. Sam fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wyklucza możliwości przyznania za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń. Dopuszczalne było uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną za zgodą zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Wyjaśnić należy, że sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Powyższa sytuacja zaistniała na gruncie rozpatrywanej sprawy, gdyż taki wniosek został zawarty przez skarżącego w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę. W niniejszej sprawie istota sporu dotyczy kwestii przysługiwania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od kwietnia 2021 r. Kolegium przyjęło, że wnioskowane świadczenie przysługuje od sierpnia 2021 r., z uwagi na fakt, że do końca lipca 2021 r. skarżący miał przyznany i wypłacany specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero decyzją z [...] r. organ I instancji orzekł o uchyleniu decyzji własnej z [...] r., na mocy której skarżący nabył prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej: "u.ś.r.", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei według art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Należy uznać, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz od treści art. 24 ust. 2 ustawy, wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Regulacja obu wskazanych przepisów nie jest ani jasna, ani "logiczna" w tym znaczeniu, że próba jej dosłownego stosowania prowadzi do sprzeczności. Nie można pomijać, że zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wybór, o którym mowa w tym przepisie przysługuje "osobie uprawnionej" w sytuacji "zbiegu uprawnień do świadczeń". Uprawnienie do świadczeń nie powstaje jednak ex lege, ale na podstawie decyzji. Można zatem być uprawnionym do danego świadczenia jedynie w oparciu o stosowną decyzję. Aby miał miejsce zbieg uprawnień do świadczeń, literalnie rzecz biorąc, powinny one zostać przyznane, czemu sprzeciwia się jednak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jednocześnie odmowa przyznana świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie ze względu na pozostającą w obrocie prawnym decyzję przyznającą zasiłek dla opiekuna nie jest dopuszczalna ze względu na ustawowo zagwarantowane prawo do wyboru świadczenia. Ta sytuacja jest skutkiem niewątpliwie wadliwej regulacji prawnej, stąd potrzeba zastosowania wykładni celowościowej i systemowej, tak aby końcowy rezultat stosowania przepisów gwarantował osobie uprawnionej prawo pobierania wybranego przez nią świadczenia. Wprowadzenie bezwzględnego wymogu, aby do rezygnacji z przysługującego uprawnienia doszło przed rozpoznaniem wniosku i przyznaniem nowego świadczenia nie jest uzasadnione już z tego powodu, że wówczas niewątpliwie nie będzie miał miejsca zbieg uprawnień do świadczeń, który jest wszak przesłanką ustawową dokonania wyboru (vide: wyrok NSA z 14 października 2021 r., I OSK 483/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia. Poza tym, sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania, pozostając bez środków do życia. Dlatego też żeby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący, który decyzją z dnia [...] r. miał ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Skarżący dokonał wyboru świadczenia, albowiem w złożonym poprzez pełnomocnika, w jego imieniu, wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z [...]r. zawarł w nim oświadczenie o wyborze świadczenia korzystniejszego i rezygnacji z przyznanego specjalnego zasiłku opiekuńczego ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku tj. na [...] r. Jednocześnie wnosił on o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na końcowym etapie postępowania po ustaleniu spełnienia wszelkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko to zostało potwierdzone kolejnym wnioskiem z [...] r., w którym skarżący wnosił również o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy z dniem [...] r. (k. – 10 i 80 akt administracyjnych). Wobec tego należy stwierdzić, że skarżący w sposób niewątpliwy wykazał wolę, rezygnacji z przysługującego jemu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niezależnie od warunkowego charakteru oświadczenia o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego ( na końcowym etapie postępowania po ustaleniu spełnienia wszelkich przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ), wybór co do rodzaju świadczenia jest oczywisty. Jednoznacznie z niego wynika, że skarżący chciał uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, nie chcąc jednak utracić ciągłości otrzymywania świadczenia i pozostawać przez bliżej nieokreślony czas bez żadnego świadczenia i tym samym bez środków do życia. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący deklarował rezygnację ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie decyzji przyznającej to świadczenie w grę mogło wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że to ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny CBOSA). W sytuacji dokonania przez osobę uprawnioną wyboru korzystniejszego finansowo świadczenia, celem działań organów powinno być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres innego świadczenia, a następnie przyznanie świadczenia wybranego przez stronę z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zgodnie ze złożonym wnioskiem z uwzględnieniem daty złożenia żądania. Tym samym, dokonany przez stronę uprawnioną wybór świadczenia dla niej korzystniejszego powinien odnosić swój skutek na osi czasu zgodnie z ogólną regułą z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W myśl tego przepisu zatem, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 832/21, dostępny w CBOSA). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszej sprawie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w pkt. 1/ wyroku uchylił pkt I.1. zaskarżonej decyzji w zakresie początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem jego przyznanie z dniem 1 sierpnia 2021 r. dokonane zostało z naruszeniem art. 24 ust. 2 u.ś.r. W tym samym punkcie wyroku uchylono również pkt. III zaskarżonej decyzji, w którym odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za czas od [...] r. do [...] r. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na zasadzie` art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.