II SA/Ol 4/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi H. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Decyzją z (...) wydaną z upoważnienia Burmistrz O. (dalej jako: organ I instancji) przez Zastępcę Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., na podstawie art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 - 4 i 9, art. 14, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41, art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 3, art. 110 ust. 1, 3 i 7 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity na dzień wydania decyzji Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej jako: u.p.s.), odmówiono H. C. (dalej jako: strona lub skarżąca) prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego specjalnego w wysokości 1400 zł. W uzasadnieniu podano, że specjalny zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, nawet w przypadku ustalenia, że występują przesłanki określone w art. 41 u.p.s. Wskazano, że za "szczególnie uzasadniony przypadek" należy rozumieć sytuację życiową osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych, ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Podkreślono, że organ dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy znaczną liczbę osób wymagających wsparcia i nie można zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również nie można zawsze udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Wskazano, że strona złożyła wniosek o udzielenie pomocy na dofinansowanie kosztów związanych z pochowkiem syna w kwocie 1.400 zł. Ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i w sierpniu 2021 r. osiągnęła dochód w łącznej kwocie 1.292,62 zł, na który złożyły się: rodzicielskie świadczenie uzupełniające z ZUS (1.066,30 zł) oraz dodatek mieszkaniowy (226,32 zł). Osiągnięty przez stronę dochód przekracza zatem kwotę 701 zł, stanowiącą określone w przepisach u.p.s. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Podniesiono, że przedłożone rachunki i faktury potwierdzają, że koszty związane z pochówkiem syna strony zostały poniesione przez rodzeństwo zmarłego, które ma możliwość rekompensaty poniesionych kosztów poprzez uzyskanie zasiłku pogrzebowego. Organ I instancji uznał, że kwestia możliwości dofinansowania kosztów pochówku syna strony wykracza poza możliwości finansowe organu I instancji. Wskazano, że w sierpniu 2021 r. z pomocy organu skorzystało 31 osób/rodzin, a średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 228,13 zł. Podano, że dofinansowanie kosztów pochówku syna nie stanowi podstawowej potrzeby bytowej strony, która powinna być niezwłocznie zaspokojona. Podniesiono także, że zmarły syn strony przez okres około dwóch lat był objęty wsparciem w formie zasiłku stałego oraz comiesięcznych specjalnych zasiłków celowych. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Podniosła, że czuje się pokrzywdzona odmowną decyzją organu I instancji. Wskazała, że wraz z wnioskiem złożyła wszystkie rachunki związane z pogrzebem syna, zaznaczając wyraźnie, które koszty poniosło rodzeństwo zmarłego syna. Pozostałe rachunki zapłaciła sama w łącznej wysokości 1377 zł, którą to kwotę musiała pożyczyć. W związku z tym znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i z długiem, związanym z kosztami pogrzebu syna, z którym nie da rady funkcjonować, bowiem musiałaby oddać połowę swoich dochodów. Podkreśliła, że pomoc w postaci zasiłku celowego specjalnego jest jej potrzebna do spłaty tego zadłużenia, a nie na inne własne wydatki. Dodała, że ponosi opłaty za energię elektryczną, gaz, telefon, telewizję kablową oraz kupuje lekarstwa i ze względu na zły stan zdrowia. Decyzją z (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że art. 41 pkt 1 u.p.s., na podstawie którego może być przyznany specjalny zasiłek celowy, opiera się na uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ pomocy społecznej może, ale nie musi przyznać świadczenia, nawet przy spełnieniu kryteriów ustawowych. Podano, że dochód uzyskiwany przez stronę przekracza kwotę 701 zł, tj. kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednocześnie przedłożone rachunki i faktury potwierdzają, że koszty związane z pochówkiem syna strony zostały poniesione przez rodzeństwo zmarłego, które ma możliwość rekompensaty poniesionych kosztów poprzez uzyskanie zasiłku pogrzebowego. W związku z tym, w ocenie Kolegium, nie można przyjąć, że istnieje niezbędna potrzeba bytowa, skoro została ona zaspokojona. Wprawdzie strona kwestionuje fakt uregulowania wszystkich kosztów pogrzebu przez rodzeństwo zmarłego, wskazując, że koszt pogrzebu i pochówku syna łącznie wyniósł 1.377,00 zł (we wniosku strona wniosła o dofinansowanie w kwocie 1.400,00 zł), którą to kwotę strona musiała pożyczyć, jednak na żadnym etapie prowadzonego postępowania przed organem I instancji strona tego faktu nie udowodniła. Wskazano, że postępowanie w sprawie udzielenia specjalnego zasiłku celowego jest postępowaniem wszczynanym na wniosek strony, co powoduje, że to na stronę w znacznym stopniu przekłada się obowiązek udowodnienia istnienia okoliczności, którymi motywuje swój wniosek. Zatem to w interesie strony leży nie tylko podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, ale również ich utrwalenie w dokumentach. Strona musi mieć świadomość, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania dowodowego, ciężar dowodzenia spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, że zagrożona jest egzystencja strony, skoro zaspokaja ona swoje wszystkie podstawowe potrzeby życiowe takie, jak jedzenie, ubranie, czy mieszkanie. Podkreślono, że specjalny zasiłek celowy przyznawany jest jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nie każda zatem trudna sytuacja życiowa uprawnia do otrzymania tego świadczenia z pomocy społecznej. Trudna sytuacja musi być bowiem połączona z niemożliwością jej samodzielnego przezwyciężenia przez osobę wnioskującą o tę pomoc, bądź przez inne osoby najbliższe. Celem specjalnego zasiłku celowego nie jest bieżące utrzymywanie beneficjentów i wyręczanie ich w staraniach o poprawę swojej sytuacji, lecz jedynie specjalna celowa pomoc w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej osobom o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe. Zdaniem Kolegium, strona powinna wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, czego jednak nie uczyniła. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podała, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. Podniosła, że oprócz kwoty 4000 zł otrzymanych na pochówek syna z ZUS, poniosła koszty w wysokości ok. 1400 zł, które to pieniądze musiała pożyczyć. Podkreśliła, że jest to dla niej bardzo duża suma, zwłaszcza że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, schorowaną i otrzymuje jedynie 1065 zł świadczenia rodzicielskiego. Ewentualna spłata ratami tego zadłużenia spowoduje, że będzie musiała zrezygnować z lekarstw lub jedzenia. Skarżąca wymieniła wszystkie wydatki, które musiała ponieść ponad kwotę zasiłku pogrzebowego. Zaznaczyła, że zostały one wyszczególnione na fakturze, którą przedstawiła organowi I instancji wraz z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że jest ona zasadna. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, której odpis został doręczony skarżącej 13 stycznia 2022 r. W ustawowym terminie skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej, w tym przyznawania specjalnych zasiłków celowych, określają przepisy u.p.s. Jak wskazuje się w art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Zasiłek celowy, zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, które w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi obecnie 719 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). Natomiast zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiłku celowego lub specjalnego zasiłku celowego podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść wskazanych wyżej przepisów u.p.s., w których ustawodawca użył zwrotu "może być przyznany". Kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola sądowa obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja uznaniowa winna być oparta o wszechstronne ustalenie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie sytuacji materialnej i dochodowej oraz potrzeb wnioskodawcy oraz analizę tej sytuacji w odniesieniu do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Podnieść także należy, że art. 41 u.p.s. posługuje się pojęciem ogólnym, niedookreślonym i nieposiadającym definicji ustawowej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jak słusznie podał organ I instancji przyjmuje się, że przesłanka ta występuje wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, iż jest nadzwyczajna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, a wynika ze zdarzeń nienależących do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów okoliczności, czy wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202, wyroki NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1416/07 oraz z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 164/11, z 16 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 179/18, z 16 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3072/18, z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1557/19, dostępne w Internecie). Nie ulega zatem wątpliwości, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel, związany z niecodzienną sytuacją, gdy dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę przekracza wprawdzie ustawowe kryterium dochodowe, ale nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony. Decyzja w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy (w tym indywidualną sytuację strony i ogólną sytuację pozostałych potrzebujących) oraz cele i zadania pomocy społecznej (art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 1 u.p.s.). W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, że dochód skarżącej przekracza kryterium dochodowe, a w związku organ mógł rozważyć jedynie możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego. Jednakże Sąd nie podziela stanowiska organów, że w sytuacji życiowej skarżącej nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Ponadto, w ocenie Sądu, organy w sposób pobieżny i mało wnikliwy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że śmierć członka rodziny nie jest zdarzeniem nadzwyczajnym, czy też zdarzeniem któremu można w jakikolwiek sposób zapobiec lub przewidzieć. Ponadto organy przyjęły, że koszty pogrzebu syna skarżącej zostały pokryte przez rodzeństwo zmarłego oraz że istnieje możliwość ich rekompensaty z zasiłku pogrzebowego. Jak jednak wyjaśniła skarżąca w złożonej skardze, a czego w żaden sposób nie zweryfikowały organy w toku postępowania, zasiłek pogrzebowy w kwocie 4000 zł nie pokrył całości poniesionych kosztów, zaś rodzeństwo zmarłego poniosło tylko część kosztów pogrzebu. Należy zatem zauważyć, że zsumowanie kwot z faktury i dodatkowych sum wskazanych na fakturze faktycznie przekracza kwotę 4000 zł. Jednakże organ nie zwrócił się do wystawcy faktury za pogrzeb o wyjaśnienie kwot dopisanych do faktury oraz ewentualnie wskazanie osoby, która poniosła te koszty. Z kolei Kolegium obarczyło skarżącą odpowiedzialnością za nieudowodnienie faktu poniesienia kosztów pogrzebu. Podkreślić zatem należy, że to na organie administracji, a nie na stronie, spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a Kolegium w tym zakresie nie podjęło żadnych czynności wyjaśniających. W świetle zaś wyjaśnień zawartych w skardze, jak wskazano wyżej, wątpliwości budzi stanowisko organu I instancji, powielone przez Kolegium, że koszty pogrzebu pokryła kwota uzyskana z zasiłku pogrzebowego, czego Kolegium nie zweryfikowało. Skoro zatem organ sam nie podejmuje żadnych czynności wyjaśniających, to nie może przerzucać całego ciężaru dowodowego na stronę. To bowiem organy zobowiązane były ustalić i ocenić, czy sytuacja skarżącej, której dochody wprawdzie przekraczają kryterium dochodowe, ale w niewielkim stopniu, jest sytuacją dotkliwą w skutkach dla skarżącej i ingerującą w jej życiową egzystencję na tyle, że nie jest to sytuacja codzienna, lecz nadzwyczajna, a do jej przezwyciężenia nie wystarcza ludzka zapobiegliwość. Wprawdzie osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z treści art. 4 u.p.s., a pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania i zaspokojenia wszystkich potrzeb beneficjentów i organy mają prawo, w świetle przepisów u.p.s., dokonywać selekcji żądań beneficjentów kierując się ich niezbędnymi potrzebami, potrzebami innych beneficjentów i ilością przyznanych na ten cel środków finansowych. Jednakże gradacja potrzeb konkretnego beneficjenta musi się odbywać w uzasadniony sposób. Należy przy tym wskazać należy, że organ nie jest związany wysokością wnioskowanej kwoty. Może zatem przyznać świadczenie w innej wysokości, zwłaszcza w sytuacji, gdy ilość środków finansowych, jakimi dysponuje organ, jest ograniczona. Nie może jednak odwoływać się, jak to uczynił organ I instancji, do faktu, że zmarły syn skarżący korzystał z pomocy społecznej, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, aby pomoc ta była udzielana także skarżącej. Reasumując decyzja podjęta w ramach uznania administracyjnego nie będzie mogła być uznana za dowolną tylko wtedy, gdy orzekający organ ustali wszystkie istotne okoliczności dla treści rozstrzygnięcia, co znajdzie odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wymogów tych nie spełniają, co narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.