II OSK 1230/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. i A.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Op 485/21 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lipca 2021 r. nr 196/2021 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.D. i A.D. solidarnie na rzecz A.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Op 485/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: WINB) z dnia 7 lipca 2021 r., nr 196/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu opolskiego (zwanego dalej: PINB) z dnia 22 lutego 2021 r., nr 25/2021, a także zasądził od WINB na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 22 lutego 2021 r. odmawiającą nałożenia na J.D. i A.D. obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego nr [...], tj. wiaty na maszyny rolnicze, usytuowanej na działce nr [...] (dawniej [...]) przy ul. [...] w J., do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej A.D. oraz J.D. zaskarżyli ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, iż organy nie uwzględniły oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Opolu i nie usunęły dostrzeżonych naruszeń prawa przez uznanie, że obiekt nr [...] był rozbudową, a nie jego przebudową oraz że organ nie zastosował trybu art. 48-49 Prawa budowlanego, dokonując przy tym oceny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, a także nie wystąpiły okoliczności w zakresie istotnej zmiany stanu faktycznego, które skutkowałyby wyłączeniem stosowania tej samej oceny prawnej, zawartej w poprzednim wyroku WSA w Opolu; 2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 134 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu okoliczności faktycznych oraz prawnych aspektów sprawy, w szczególności nieuwzględnienie zasadnej argumentacji organu dotyczącej ustaleń faktycznych, będących podstawą podjętych rozstrzygnięć, poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, pomimo braku naruszenia przepisów; 3) art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego w zw. z art. 48-49 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że nastąpiła rozbudowa przedmiotowej wiaty oraz że w niniejszej sprawie ma zastosowanie tryb legalizacji określony ww. przepisami; 4) art. 50, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i jako przyjętego rzekomo bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonanego przez organy obu instancji, 5) § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawię warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że nastąpiła rozbudowa wiaty, która stanowi budynek. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazali, że skoro organy w kolejnych przeprowadzonych przez siebie postępowaniach, miały ustalić, czy obiekt nr [...] jest samodzielnym obiektem i posiada niezależny charakter, czy prace w obrębie obiektu nr [...] zostały przeprowadzone, jako przebudowa czy rozbudowa, a co za tym idzie miały przesądzić o zastosowaniu dalszych przepisów Prawa budowlanego (art. 48-49 lub art. 50-51), to czyniąc te rozważania i dochodząc do konkretnych wniosków organy nie naruszyły art. 153 p.p.s.a., bowiem nie były związane oceną prawną, wynikającą z wyroku WSA w Opolu z 2018 r. Sąd zarzucając organom, iż nie wyjaśniły wszechstronnie stanu faktycznego i nie oceniły jednoznacznie charakteru wykonanych robót, jednocześnie nie wskazuje, jakie to okoliczności faktyczne organy pominęły. Albo Sąd zarzuca, iż organy nie przeprowadziły w dostatecznie dobry sposób postępowania, mającego na celu wyjaśnienie istotnych kwestii stanu faktycznego, a przez to nie mogły zastosować określonej procedury naprawczej (art. 48-49 lub art. 50-51 Prawa budowlanego) albo je przeprowadziły i doszły do błędnych wniosków, co do zastosowanych przepisów w zakresie procedury naprawczej. Organy chronologicznie opisały wszystkie etapy postępowania, wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody, oceniły wszystkie dowody i podały okoliczności oceny owych dowodów. Trudno jest uznać argument, iż organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Okoliczności objęte niniejszym postępowaniem są wyjaśniane od kilku lat, rozstrzygane były przez wszystkie możliwe instancje, materiał dowodowy był uzupełniany wielokrotnie, analizowany w różnych płaszczyznach i pod kątem zgłaszanych przez wszystkie strony procesu zarzutów, a także w odniesieniu do wielu dziedzin prawa, czy też działania innych organów. Organy wielokrotnie na przestrzeni lat miały okazję z dużą dokładnością zbadać stan faktyczny, dokonać prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w pierwszej kolejności, poprzez przeprowadzenie różnych dowodów w tym kilkukrotne oględziny nieruchomości, zeznania świadków, wyjaśnienia stron, dowody z dokumentów w tym wydane w toku innych procesów natury budowlanej. W toku całościowego postępowania, organy zweryfikowały informacje na temat zmiany sposobu użytkowania wiaty, przeanalizowały kwestie pod kątem przebudowy/rozbudowy wiaty w kontekście obowiązującego Prawa budowlanego, mając szczególnie na względzie ocenę charakteru samodzielności obiektu nr [...] pod kątem konstrukcji, dachu, ścian, organy oceniły to w kontekście stosowanych definicji Prawa budowlanego, oceniły, czy uznać należy te działania za nielegalne i czy ostatecznie mogą skutkować stanem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, czy nastąpiła zmiana parametrów użytkowych, czy technicznych wiaty. Organy w sposób szczegółowy wyjaśniły, dlaczego uznały wykonane prace za przebudowę, a nie rozbudowę obiektu nr [...], zgodnie z definicją wynikającą z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i dlaczego obiekt nr [...] nie jest budynkiem, nie stosując tym samym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Szczegółowy tok postępowania i rozumowania organów został przedstawiony w uzasadnieniu decyzji, które uwzględnia doktrynalne i ustawowe podstawy prawidłowej oceny materiału dowodowego. Organ dokonał oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Na tej podstawie wyciągnął zasadne wnioski, wydał decyzję oraz prawidłowo ją uzasadnił. W odpowiedzi na skargę A.S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby podważenia dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji wykonanych przez skarżących robót budowlanych i w konsekwencji trybu w jakim roboty te zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji uchylając decyzje organów nadzoru budowlanego za błędne uznał kwalifikowanie robót budowlanych wykonanych przez skarżących jako przebudowę wiaty, tj. obiektu budowlanego oznaczonego w aktach numerem [...]. W ocenie Sądu I instancji wszechstronna ocena działań skarżących kasacyjnie nakazywała przyjęcie, iż w faktycznie doszło do rozbudowy budynku oznaczonego w aktach numerem [...]. Konsekwencją takiej oceny było przyjęcie przez Sąd I instancji, iż postępowanie powinno być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.), a nie jak dotychczas w trybie art. 50-51 p.b. Skarżący kasacyjnie opowiadają się za stanowiskiem przyjętym w decyzji WINB. Uzasadnienie skargi kasacyjnej skupiając się na próbie wykazania prawidłowości stanowiska wyrażonego w decyzji WINB, nie podważa zasadniczej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, oceny Sadu I instancji, iż w sprawie doszło do rozbudowy budynku nr [...], a nie przebudowy budynku nr [...]. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że dla prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych znaczenie miała nie analiza poszczególnych robót wykonanych w obrębie wiaty (budynek nr [...]), ale także uwzględnienie ich łącznego rezultatu i wpływu na budynek nr [...]. Co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, z ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego wynika, że dach obiektu nr [...] został konstrukcyjnie połączony z przedłużonym dachem obiektu nr [...]. Od strony północnej obiekt posiada ścianę wspólną z obiektem nr [...] w części wykonaną w formie bramy przesuwnej oraz z obiektem nr [...], które to ściany wykonane są z płyt warstwowych. Posiada też ścianę pełną od strony zachodniej i ścianę z czterema oknami od strony południowej, które również wykonano z płyt warstwowych. Od strony wschodniej znajduje się z kolei przegroda, która w części wykonana jest z płyt warstwowych, a w części (3 środkowe przęsła) z materiału plandekowego, który jest dodatkowo mocowany do istniejącej konstrukcji stalowej poprzez rury kwadratowe na dwóch wysokościach, a więc w sposób trwały. Znajduje się w niej również otwór wjazdowy z pionowymi przesuwanymi pasami z pleksi. Obiekt został też wyposażony w instalacje elektryczną, odgromową i wentylacyjną, a także w nieużywaną instalację sprzężonego powietrza. Wewnątrz obiektu znajduje się ponadto niezależna konstrukcja metalowa, która według oświadczenia właściciela przygotowana jest do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Przedstawione powyżej okoliczności faktyczne wykluczają, że sporny obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wiatę do przechowywania sprzętu rolniczego, na budowę której skarżący kasacyjnie uzyskali pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał bowiem budowę wolnostojącej wiaty, stanowiącej samodzielną konstrukcję w całości zaprojektowaną do celów gospodarczych. Konstrukcyjne powiązanie z budynkiem nr [...] wyklucza przyjęcie, że sporny obiekt stanowi wybudowaną na podstawie pozwolenia na budowę wiatę, która następnie podlegała przebudowie. Obiekt nr [...] został konstrukcyjnie przystosowany do funkcjonalnego powiązania z obiektem nr [...] poprzez połączony dach oraz wspólną ścianę z przejściem. Co zasadnie stwierdził Sąd I instancji obiekt nr [...] wchodzi w skład całego kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia działalności gospodarczej, a zrealizowane roboty budowlane zmierzały w istocie do rozbudowy kompleksu obiektów budowlanych przeznaczonych do prowadzenia produkcyjnej działalności gospodarczej. Świadczy o tym także oświadczenie skarżącego kasacyjnie, który w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 października 2018 r. stwierdził, że stara się o zmianę sposobu użytkowania obiektu na malarnie proszkową. Uzasadnia to stanowisko Sądu I instancji, iż roboty budowlane stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego nr [...], a nie jak uznały organy legalną budowę wiaty, w zakresie której doszło następnie do samowolnej przebudowy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć ocenę dokonaną przez Sąd I instancji. W jej uzasadnieniu skupiono się na przedstawieniu prowadzonego przez wiele lat postępowania oraz próbie wykazania szczegółowego ustalenia okoliczności faktycznych dokonanych przez organy. Istotnym jest jednak, że Sąd I instancji nie zakwestionował rzetelności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, lecz dokonaną przez WINB kwalifikację robót budowlanych, z czym jednak skarga kasacyjna nie polemizuje. Mając to na uwadze za prawidłowe uznać należało też stanowisko Sądu I instancji co to trybu w jakim prowadzone powinno być postępowanie. Roboty budowlane polegające na rozbudowie obiektu budowlanego mieszczą się w zakresie pojęciowym budowy (art. 3 pkt 6 p.b.). Zatem właściwym trybem prowadzenia postępowania jest tryb określony w art. 48 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.