I GSK 1623/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Tomasz Smoleń (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3455/21 w sprawie ze skargi Miasta Ł. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 6 kwietnia 2021 r. nr ST5.4759.34.2020.8.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Ł. na rzecz Ministra Finansów i Gospodarki 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3455/21, oddalił skargę Miasta Ł. (skarżący kasacyjnie) na decyzję Ministra Finansów, Funduszu i Polityki Regionalnej (organ) z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr ST5.4759.34.2020.8.BPU w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty – w części powiatowej – części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 rok. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania od strony przeciwnej oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucono obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 380; dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, w ślad za audytem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, protokołem kontrolnym Izby Administracji Skarbowej w Łodzi oraz opinią Ministra Edukacji Narodowej, że powyższy przepis odpowiada zapisom w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19, konkretnie wskazówkom, jak należy dokonywać wpisów w tabeli DO1 wierszu 1, czyli obliczania średnich stanów miesięcznych; 2. art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 484; dalej: Konstytucja) poprzez uznanie, że zapisy Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 stanowiły źródło prawa powszechnie obowiązującego; a w konsekwencji, 3. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 ze zm.; dalej: u.d.j.s.t.) poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zobowiązany jest do zwrotu kwoty 825.951 zł w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez Sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty oparte na pierwszej podstawie kasacyjnej. Przypomnieć dlatego należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez Sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd subsumpcji polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Wyżej wskazanego wymogu nie spełnia zarzut postawiony w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej. Brak powołania się przez skarżącego kasacyjnie na którąkolwiek ze wskazanych podstaw naruszenia prawa materialnego wyszczególnionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyni omawiany zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Ponadto stwierdzić należy, że sformułowanie zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżący kasacyjnie zobowiązany jest do zwrotu kwoty 825.951 zł w części powiatowej części oświatowej subwencji ogólnej za 2016 r. wskazuje, iż poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący usiłuje kwestionować ustalony w sprawie stan faktyczny. W związku z tym podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte jest, iż prawidłowość ustaleń faktycznych nie może być podważana zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt II.3. petitum skargi kasacyjnej stwierdzić również trzeba, że brak powołania się przez skarżącego kasacyjnie na którąkolwiek ze wskazanych podstaw naruszenia prawa materialnego wyszczególnionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyni powyższy zarzut nieskutecznym. Dodatkowo stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ani organy, ani też Sąd I instancji nie uznały zapisu Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 jako źródło prawa powszechnie obowiązującego. Organ w zaskarżonej decyzji wskazuje na Instrukcję wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.19 jedynie, jako źródło informacji służące do prawidłowego wprowadzenia danych do systemu informacji oświatowej. Instrukcją była zatem - przewodnikiem o charakterze technicznym wyjaśniającym, jak należy wprowadzać dane, utworzonym na bazie uregulowań szeregu aktów powszechnie obowiązujących, co miało miejsce także w przypadku danych dla obliczania omawianej subwencji. Wbrew argumentacji skarżącego kasacyjnie nie była, bo nie mogła być wspomniana Instrukcja (...) źródłem prawa i nie została tak potraktowana ani przez Sąd I instancji, ani przez Ministra. Stosownie do § 7 ust. 2 rozporządzenia, pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Podkreślić należy, że rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 71c ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: u.s.o.). Według tego upoważnienia minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia oraz ministrem właściwym do spraw zabezpieczenia społecznego, określić miał w drodze rozporządzenia, organizację kształcenia oraz warunki i formy realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w szkołach, w których zorganizowana jest szkoła specjalna, uwzględniając szczególne potrzeby psychofizyczne dzieci i młodzieży. Odrębność organizacyjnoprawna, zajęć dydaktycznych polegających na kształceniu dzieci i młodzieży i specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych, pozalekcyjnych, znalazła swoje odzwierciedlenie w treści Instrukcji. Instrukcja jednoznacznie stanowi, że "Szkoły zorganizowane w podmiotach leczniczych oraz jednostkach pomocy społecznej nie wypełniają tabel dotyczących uczniów - szkoły te wypełniają tylko wiersze 1 i 2 w tabeli DOI, zgodnie z zasadą podaną przy opisie tej tabeli. Od reguły tej istnieje tylko jeden wyjątek - jeżeli są w tych szkołach uczniowie, którzy przebywają w nich przez cały rok szkolny i nie są jednocześnie uczniami innej szkoły w tym roku szkolnym. Takich uczniów/wychowanków należy wykazać w tabelach Ul - U5a i nie powinni oni być wykazani w wierszu 2 tabeli DOI. Tabela DO1. Dane ogólne o uczniach szkoły/wychowankach przedszkola Wiersz l - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych/grup wychowawczych, zorganizowanych w szkołach/przedszkolach w podmiotach leczniczych według zasady: suma średnich stanów miesięcznych od września 2014 r. do sierpnia 2015 r. podzielona przez 12. Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni w miesiącu. Wiersz 2 - Należy wykazać średnią miesięczną liczbę uczniów w szkołach/wychowanków w przedszkolach w podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej według zasady: suma średnich stanów miesięcznych w dniach nauki szkolnej od września 2014 r. do czerwca 2015 r., podzielona przez 10. Średnie stany miesięczne ustalamy sumując stany dzienne w dniach nauki szkolnej w danym miesiącu, a następnie dzielimy przez liczbę dni nauki szkolnej w tym miesiącu. (...) Uwaga 2: W przypadku, gdy w oddziale specjalnym w szkołach zorganizowanych przy podmiotach leczniczych lub jednostkach pomocy społecznej są uczniowie, którzy przebywają w tych placówkach przez cały rok szkolny, należy ich wykazać w tabeli U3.1 i pozostałych tabelach dotyczących uczniów. Tacy uczniowie nie powinni być wykazywani w wierszu 2 tabeli DOI. " Źródłem danych o liczbie wychowanków pozalekcyjnych zespołów zajęć wychowawczych dla wagi P29 były dane wprowadzone do systemu informacji oświatowej znajdujące się w tabeli DO1. wiersz 1. Z kolei źródłem danych o liczbie uczniów w szkołach w podmiotach leczniczych dla wagi P28 - tabela DO1. wiersz 2. Mając powyższe na uwadze zasadny jest pogląd, że przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej w przypadku szkół specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych trzeba mieć na uwadze specyfikę ich funkcjonowania, w tym realizowania zadań w formie działań opiekuńczo-wychowawczych. Zajęcia edukacyjne odbywają się w ciągu roku szkolnego, natomiast pracę zespołu pozalekcyjnego i grupy wychowawczej organizuje się w ciągu całego roku, również w okresie ferii szkolnych i w dniach wolnych od nauki. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że " ... Stanowisko strony skarżącej wskazujące, że przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie organizacji kształcenia oraz warunków i form realizowania specjalnych działań opiekuńczo-wychowawczych w przedszkolach i szkołach specjalnych zorganizowanych w podmiotach leczniczych i jednostkach pomocy społecznej, powinien być rozumiany w ten sposób, iż daje jedynie możliwość organizowania zajęć w ferie i dni wolne od nauki nie zasługuje na uwzględnienie.". W świetle powyższego zarzuty naruszenia prawa materialnego, zgłoszone w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej, należało także uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.