I OSK 868/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 759/21 w sprawie ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 8 lutego 2022 r. II SA/Lu 759/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Gminy L. (Gmina) na decyzję Wojewody Lubelskiego (Wojewoda) z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gmina zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1) przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.) – dalej u.g.n. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z poźn. zm.) – dalej k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że cywilnoprawna umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia oraz zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości. Na podstawie ww. zarzutów Gmina wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy, 3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji orzekły o zwrocie nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od W.L. na podstawie umowy sprzedaży z 7 grudnia 1988 r. Uznały bowiem, że powyższa umowa zawarta została w celu wywłaszczenia w związku z przeznaczeniem na cel publiczny, to jest budowę osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego F., który to cel publiczny nie został zrealizowany. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazały art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990, ze zm. dalej jako: u.g.n.). Stanowisko to kwestionowała Gmina – obecny właściciel nieruchomości. Ustalenia fatyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę Gminy. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi jednak konieczność dokonania oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego, czyli art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 4 pkt 3 b u.g.n. Art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." To brzmienie przepisu wynika z nowelizacji dokonanej mocą art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz.1492), która to ustawa weszła życie w dniu 22 września 2004 r. Nowelizacja ta w zasadniczy sposób zmieniła podstawy do żądania zwrotu nieruchomości. W świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast po nowelizacji sytuacja ta uległa zmianie i obecnie utrwalone jest stanowisko, tak w piśmiennictwie, jak również w orzecznictwie, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. obejmuje również nabycie nieruchomości w formie cywilnoprawnej, gdy następuje ono w związku z realizacją celu publicznego. Z dniem 22 września 2004 r. dokonano jednocześnie zmiany treści art. 4 u.g.n., polegającej na dodaniu w tym samym akcie prawnym art. 4 pkt 3b. W przepisie tym zostało zdefiniowane pojęcie nabywania i zbywania nieruchomości. Art. 4 pkt 3b u.g.n., stanowi, że: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste". W świetle tej treści przepisu nie ma wątpliwości, że umowa sprzedaży nieruchomości mieści się w pojęciu nieruchomości nabytych, o których stanowi art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. W kontekście wskazanego przepisu "nabycie" nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, w odróżnieniu od "wywłaszczenia", który jest sposobem uzyskania własności właściwym dla prawa publicznego. Trzeba ponadto zwrócić uwagę na przepis art. 53 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu na datę zawarcia umowy wynikającym z Dz. U. z 1985 r. nr 22, poz. 99 ze zm., dalej "u.g.g.w.") stanowiący, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 ustawy spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że hipotezą art.216 ust.2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z wywłaszczeniem nieruchomości na określony cel publiczny. Nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w związku z obowiązkiem jej nabycia na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Komentarz, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2020, str.1432 i powołane w nim orzecznictwo NSA). Skarżąca kasacyjnie podnosiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W jej ocenie tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W odniesieniu do powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Gminy, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia i przejęcia nieruchomości, jeśli zostały one dokonane bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub budownictwo mieszkaniowe. W zasadzie w tej kwestii stanowiska wyrażone przez Gminę i Sąd I instancji są zbieżne. Różnica dotyczy tego, że według Gminy nieruchomości niezbędne na cele budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia, jeżeli umowa z właścicielem nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przed wywłaszczeniowym było uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 u.g.g.w. a w niniejszej sprawie termin do zawarcia umowy nie został władczo wyznaczony, a ponadto nie zostały spełnione przesłanki formalne wywłaszczenia, w szczególności brak jest dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań. Natomiast według Sądu I instancji istnienie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] listopada 1988 r. orzekającej o nabyciu działki na rzecz Skarbu Państwa jak również ustalenie ceny nabycia nieruchomości w sposób charakterystyczny dla wywłaszczenia to jest na podstawie ekspertyzy "w zakresie odszkodowania za grunt działki nr [...] położonej w L. w rejonie ul. [...] – przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego F." co do zasady daje wystarczające podstawy do przyjęcia, iż cywilnoprawne zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości i stanowiło alternatywny względem wywłaszczenia sposób przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Zachodzi zatem potrzeba odniesienia się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, a z ustaleń tych wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową cywilnoprawną zawartą w formie aktu notarialnego 7 grudnia 1988 r. a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Umową tą W.L., spadkodawca wnioskodawców W.L. i A.L. sprzedał Skarbowi Państwa działkę nr [...] o pow. 0,2252 ha za cenę 1.783.744 zł. Kluczową dla sprawy jest okoliczność, że ten akt notarialny poprzedzony został decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] listopada 1988 r. nr [...]. W pkt 1 decyzji orzeczono o nabyciu przedmiotowej nieruchomości, zaś w pkt 2 wskazano, że " nabycie następuje rzecz państwa na cele budownictwa mieszkaniowego - wielorodzinnego osiedla "F. " za łączną kwotę 1.783.744 zł". Na tę właśnie decyzję powołano się w § 2 aktu notarialnego z 7 grudnia 1988 r. Jako podstawę prawną decyzji z 8 lutego 1988 r. wskazano art.13 ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz.U. Nr 22, poz. 99). Jak ustaliły organy, miejscowy szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "F." zatwierdzony uchwałą Nr XV/91/86 Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 grudnia 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 2 z dnia 9 marca 1987 r., poz. 27) oraz Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy F. w Lublinie zatwierdzony uchwałą MRN w Lublinie z 29 grudnia 1987 r. (Dz. U. Woj. Lub. Nr 3/88 poz. 49 z dnia 31 marca 1988 r., poz. 27) przewidywały, że wnioskowany do zwrotu obszar położony był na terenie osiedla mieszkaniowego "F.". Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasoby gruntów na cele rozbudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń (obszary zurbanizowane), tworzone są na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 13 ust. 1 ustawy), a ponadto terenowe organy administracji publicznej tworzą zasoby, o których mowa w ust. 1, z gruntów stanowiących własność Państwa i gruntów nabywanych w tym celu na własność Państwa oraz zarządzają tymi zasobami do czasu oddania ich w zarząd lub użytkowanie albo użytkowanie wieczyste bądź sprzedaży (art. 13 ust. 2 ustawy). Jak wskazuje piśmiennictwo nabycie gruntów do zasobów na cele budownictwa jednorodzinnego winno odbywać się przede wszystkim w drodze nabycia na podstawie umowy cywilnoprawnej. O ile ten sposób nabycia gruntów od osób fizycznych nie przyniesie efektu, możliwe jest uruchomienie trybu wywłaszczeniowego ( G. Bieniek, Z. Marmaj, Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz Warszawa – Zielona Góra 1995, Wyd. ZCO, str.50). W aktach sprawy znajduje się ekspertyza z 11 sierpnia 1988 r. "dotycząca odszkodowania za grunt działki Nr [...] położonej w Lublinie w rejonie ul. [...] – przeznaczonej do wywłaszczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego F." wykonana na zlecenie Urzędu Miejskiego w Lublinie. Wobec tego nie może tu być mowy o zachowaniu zasady swobody zawierania umów i równorzędności stron, którą charakteryzują się umowy zawierane w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Słusznie Sąd I instancji uznał, że decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie [...] listopada 1988 r. i ekspertyza z [...] sierpnia 1988 r. uprawdopodobniają w wysokim stopniu, że właściciel nieruchomości nie mógł dalej korzystać w dowolny sposób z nieruchomości bez zagrożenia wywłaszczeniem, a więc, że w istocie zbycie nieruchomości nastąpiło w bezpośrednim związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z art. 50 ust.1 u.g.g.w. nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2 u.g.g.w.) jak i skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3 u.g.g.w.). W konsekwencji przywoływany przez Gminę fakt zwrócenia się przez W.L. z podaniem z 30 czerwca 1988 r. do Urzędu Miejskiego Lublinie o wykup przedmiotowej działki nie może zostać uznany za przesądzający o braku podstaw do uznania, że zbycie nieruchomości miało bezpośredni związek z zamiarem jej wywłaszczenia. Sąd kasacyjny wskazuje końcowo, że analogiczne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2023 r. I OSK 1257/22. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisów postępowania objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej również nie mógł być uznany za zasadny. Wbrew stanowisku Gminy uznać należy, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, nie naruszając przywołanych przez Skarżącą kasacyjnie przepisów k.p.a., co oznacza, że Sąd Wojewódzki przyjmując te ustalenia za podstawę kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i oddalając skargę nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tych względów uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.