VII SA/Wa 2138/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R K na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz R K kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 710 z późn. zm), po rozpatrzeniu odwołań R K i J K od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "[...] WKZ", "organ ochrony zabytków", "organ I instancji") z [...] października 2020 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja Ministra została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Przed organami ochrony zabytków toczyło się postępowanie w sprawie elewacji kamienicy [...] w [...] . Decyzją z [...] czerwca 2019 r., nr [...][...] WKZ wstrzymał roboty budowlane, prowadzone przez J K przy elewacji kamienicy przy ul. [...] (od strony ul. [...]). W dniu 29 lipca [...] WKZ przeprowadził kontrolę przestrzegania i stosowania przez współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Podczas oględzin stwierdzono, że przy elewacji budynku od strony ul. [...]ustawione jest rusztowanie i trwają roboty budowlane, polegające na wymianie tynków. Na trzech pierwszych osiach od narożnika w obrębie parteru budynku, na powierzchni ok. 8,40 m x 5 m, tynk został całkowicie skuty, w efekcie czego odsłonięty został ceglano-kamienny wątek murów. Na podstawie powyższych ustaleń, [...] WKZ decyzją z [...] sierpnia 2019 r., nr [...], zobowiązał J K do uzyskania pozwolenia tego organu na kontynuowanie wstrzymanych robót przy zabytku. W związku z niezłożeniem przez zobowiązanego w ustawowym terminie wniosku o wydanie pozwolenia, decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] , [...] WINB zobowiązał J K do przywrócenia zabytkowej kamienicy przy ul. [...] do poprzedniego stanu, w terminie do dnia 30 czerwca 2020 r. poprzez: 1) ukończenie prac tynkarskich z wiernym odtworzeniem oryginalnej dekoracji wykonanej w tynku - na części parteru od strony ul. [...] (w obszarze samowolnie realizowanych prac); 2) pomalowanie ww. części parteru - w kolorystyce analogicznej do istniejącej na pozostałych partiach elewacji części zabudowy ul. [...]/ ul. [...] ; prace należy wykonać przy północnej elewacji (od strony ul. [...] ). Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] , uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W międzyczasie, pismem z 8 maja 2020 r., J K zwrócił się do [...] WKZ z wnioskiem o wydanie pozwolenia na kontynuowanie remontu elewacji budynku przy ul. [...]- w obrębie narożnej części elewacji, od strony ul. [...] i [...]. Do wniosku dołączono program robót budowlanych, wskazując, iż wykończenie elewacji (stanowiące jeden z etapów planowanych prac) nastąpi według projektu budowlanego z 2004 r., na podstawie którego zostało wydane pozwolenie konserwatorskie z [...] sierpnia 2004 r., nr [...] . Pismem z 14 sierpnia 2020 r. J K uzupełnił ww. program robót budowlanych o dodatkowe informacje o zakresie i sposobie prowadzenia prac. Po rozpatrzeniu ww. wniosku [...] WKZ decyzją z [...] października 2020 r., nr [...] na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 282) - udzielił pozwolenia J K na realizację prac przy elewacji kamienicy przy ul. [...] , w zakresie dotyczącym części narożnej budynku, u zbiegu ul. [...] i [...] (działka nr ew. [...] ) zgodnie z programem prac (uzupełnionym pismem z 14 sierpnia 2020 r.) i przywołanym "Projektem budowlanym" z 2004 r. (z wyłączeniem części elewacji od strony ul. [...], objętej samowolą budowlaną). Na powyższą decyzję odwołania wnieśli R K (pismem z 10 listopada 2020 r.) i J K (pismem z 12 listopada 2020 r.). R K podniósł, że decyzja organu konserwatorskiego została wydana na rzecz podmiotu, który nie dysponował tytułem prawnym do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie, ponieważ nie posiadał zgody pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego budynku. Natomiast J K nie zgodził się z częścią decyzji w zakresie, w jakim organ I instancji odstąpił od wydania pozwolenia na remont części elewacji od strony ul. [...], w stosunku do której toczy się przed tym organem odrębne postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu lub doprowadzenia go do jak najlepszego stanu. Powołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję [...]WKZ z [...]października 2020 r. W uzasadnieniu podniósł, że po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym podziela stanowisko organu I instancji co do dopuszczalności przedmiotowej inwestycji uwzględniając zasady ochrony konserwatorskiej. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo odstąpił od zajęcia merytorycznego stanowiska w zakresie części wniosku, obejmującej kontynuację robót remontowych elewacji w obrębie części parteru od strony ul. [...], ponieważ w stosunku do tej części elewacji toczy się już odrębne postępowanie administracyjne przed organem ochrony zabytków w związku z samowolą budowlaną, jakiej dopuścił się wnioskodawca. Ministra stwierdził, że w stosunku do robót budowlanych przy ww. części elewacji [...]WKZ wypowie się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, brak jest natomiast podstaw do zajęcia w tym trybie stanowiska przez organ ochrony zabytków w sytuacji, gdy prace zostały już samowolnie rozpoczęte lub wykonane. Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania podniesionych przez R K, Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia, o których mowa w ust. 1 ww. artykułu, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W omawianej sprawie, wniosek o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku złożył J K, będący współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy treść księgi wieczystej nr [...]. Oznacza to, że był on uprawniony do żądania wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 36 ust. 5 ww. ustawy. Dalej Minister wyjaśnił, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku od uzyskania zgody pozostałych właścicieli nieruchomości, której dotyczy wniosek. Gwarancją ochrony praw pozostałych osób dysponujących tytułem prawnym do zabytku jest ich uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym jako jego stron (w art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, pismem z 4 czerwca 2020 r. organ konserwatorski zawiadomił wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] , w tym R K, o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek J K oraz o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin, w których R K wziął udział. Natomiast, pismem z 3 września 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag przed wydaniem decyzji. R K skorzystał z przysługującego mu prawa. Tym samym Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż zostały naruszone jego prawa w niniejszym postępowaniu. Na powyższą decyzję R K (dalej: "skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdy organ instancji zaniechał ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość podlega zarządowi sądowemu i zakresu jego uprawnień; 2) art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, gdzie w aktach sprawy znajduje się informacja o fakcie sądowym zarządzie przedmiotowej nieruchomością; 3) art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnie prowadzącą do niewłaściwego zastosowania i przyjęcia, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia zaskarżonej decyzji 4) art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez wydanie pozwolenia na realizację prac budowlanych osobie nieposiadającej tytułu prawnego do występowania z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na te prace. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia temu organowi. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 2003 r., sygn. akt [...] (którego odpis jest w posiadaniu organu I instancji) przedmiotowa kamienica podlega zarządowi sądowemu, w czego konsekwencji współwłaściciele są odsunięci od zarządu. Podniósł, że organ był zobowiązany do ustalenia kto został ustanowiony zarządcą sądowym przedmiotowej nieruchomości oraz, że był zobligowany do ustalenia czy wnioskodawca posiada prawo do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane i w szczególności czy dane prace budowlane nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie zakres prac budowlanych jednoznacznie przekracza zakres zwykłego zarządu, a w tym wypadku organ powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełniania wniosku w tym zakresie i w razie jego nieuzupełnienia odmówić wydania pozwolenia. Skarżący wskazał również, że jego zdaniem Minister ignoruje obecny stan prawny, co skutkuje wydawaniem błędnych decyzji. Dalej podniósł, że wniosek o pozwolenie na prace budowlane został złożony przez zarządcę sądowego. Organy były więc zobowiązane do ustalenia uprawnień wnioskodawcy zgodnie z art. 935 § 3 k.p.c. Zdaniem skarżącego, obecne stanowisko sądów administracyjnych potwierdza, że przy nieruchomości będącej współwłasnością wnioskodawca, w myśl art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, musi wykazać się zgodą pozostałych współwłaścicieli, a organ jest też zobowiązany do oceny czy prace budowlane wskazane we wniosku mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Minister nie odniósł się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Kielcach z [...] października 2020 r., którą organ udzielił pozwolenia J K na przeprowadzenie robót budowlanych przy zabytku jakim jest kamienica przy ul. [...] , polegających na remoncie elewacji w części narożnej budynku, u zbiegu ul. [...] i [...] (z wyłączeniem części elewacji od strony ul. [...], objętej samowolą budowlaną). Podstawę materialnoprawną ww. decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni". Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 5 ww. ustawy "Pozwolenia, o których mowa w ust. 1 i 1a, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego na Listę Skarbów Dziedzictwa albo do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego." Powyższa kamienica została wpisana do rejestru zabytków województwa kieleckiego pod numerem [...] w dniu [...] kwietnia 1972 r. (w rejestrze [...]pod nr [...]). Zespół ten, w części o metryce z XVIII w. powstał z połączenia kilku kamieniczek i oficyn, znacznie przebudowanych i nadbudowanych w XIX w. Zajmuje część kwartału między [...], ulicami: [...] i [...] . Cały kompleks zabudowy jest usytuowany w ścisłym śródmieściu, w układzie urbanistyczno-krajobrazowym miasta [...], wpisanym do rejestru zabytków (w ob. Rejestrze pod nr [...] – nadanym w dniu [...] lipca 2009 r.). Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku z 8 maja 2020 r., złożonego (jak stwierdziły organy obu instancji) przez J K, jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej kamienicy. W aktach sprawy znajduje się kopia wniosku poświadczona za zgodność z oryginałem przez organ I instancji. W lewym górnym nagłówku dane nadawcy zostały przysłonięte, przez co widać wyłącznie "K , [...] Nieruchomości", zaś złożony podpis wnioskodawcy jest nieczytelny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący, R K jeden ze współwłaścicieli podniósł, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...]lutego 2003 r., sygn. akt [...]przedmiotowa kamienica podlega zarządowi sądowemu, w konsekwencji czego współwłaściciele są odsunięci od zarządu. Skarżący wskazał również, że organ I instancji jest w posiadaniu odpisu ww. postanowienia. Należy zauważyć, że Minister, w odpowiedzi na skargę w żaden sposób nie odniósł się do podniesionych przez skarżącego kwestii jak i z akt sprawy nie można tej okoliczności wyjaśnić. W tym miejscu należy wskazać, że zarządca sądowy ustanawiany jest na podstawie art. 203 k.c., przy czym stosuje się do niego odrębne przepisy proceduralne poświęcone zarządowi związanemu ze współwłasnością i użytkowaniem (art. 611 – 616 k.p.c.) oraz - wobec odesłania zawartego w art. 615 k.p.c. - przepisy dotyczące zarządu w toku egzekucji z nieruchomości (art. 931 – 941 k.p.c.). Stosownie art. 935 k.p.c., (§ 1) zarządca zajętej nieruchomości obowiązany jest wykonywać czynności potrzebne do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Ma on prawo pobierać zamiast dłużnika wszelkie pożytki z nieruchomości, spieniężać je w granicach zwykłego zarządu oraz prowadzić sprawy, które przy wykonywaniu trwałego zarządu okażą się potrzebne. W sprawach wynikających z zarządu nieruchomością zarządca może pozywać i być pozywanym; (§ 3) czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu zarządca może wykonywać tylko za zgodą stron, a w jej braku za zgodą sądu, który przed wydaniem postanowienia wysłucha wierzyciela, dłużnika i zarządcę, chyba że zwłoka groziłaby szkodą." W doktrynie wskazuje się, że w granicach w jakich zarządca uprawniony jest do sprawowania zwykłego zarządu, to w tym zakresie tracą te uprawniania współwłaściciele. Dodać również trzeba, że zarządca nie jest traktowany jako przedstawiciel współwłaścicieli, gdyż działa w imieniu własnym na podstawie umocowania sądowego (por. Kodeks cywilny, Komentarz, red. E. Gniewek, wyd. 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 339). Z protokołu kontroli z 1 lipca 2020 r. wynika, że kamienica posiada zarządcę w osobie J K. W konsekwencji, obowiązkiem organów prowadzącego przedmiotowe postępowanie było jednoznaczne wyjaśnienie roli w jakiej wystąpił J K, składając wniosek z 8 maja 2020 r. a w następstwie tego wypowiedzenie się czy wniosek ten skutecznie zainicjował postepowanie w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia ich uchylenie. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.ps.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. Rozpoznanie sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.