III SA/Gl 1337/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Dorota Fleszer po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) decyzją z [...] r. nr [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] r. nr [...], o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku M. G. (dalej: strona, skarżący), o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 31zo ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: ustawa COVID-19). Z akt administracyjnych wynika, że skarżący wnioskiem z 1 czerwca 2020 r. wystąpiła do ZUS o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r., na podstawie ustawy COVID-19. Załatwiając wniosek organ wydał trzy decyzje dotyczące odpowiednio: marca, kwietnia i maja 2020 r. Decyzją z [...] r. nr [...], organ umorzył postępowanie za kwiecień 2020 r. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID-19. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, gdyż skarżący do 30 czerwca 2020 r. nie złożył deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał, że przy składaniu wniosku o zwolnienie oraz w trakcie rozpatrywania wniosku uzyskał informację, że wszystko jest w porządku i nie brakuje dokumentów rozliczeniowych. Po raz pierwszy składa wniosek o ulgę i nie rozumie dlaczego nie dostał zwolnienia. Decyzją z [...] r. nr [...], (doręczoną [...] r.) organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną i wyjaśnił, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo ustawy COVID-19, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Skarżący nie kwalifikuje się do zwolnienia, gdyż deklaracja rozliczeniowa za kwiecień 2020 r., do 30 czerwca 2021 r. nie została dostarczona do ZUS i skarżący nie był zwolniony z jej złożenia na podstawie art. 47 ust 2a ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U 2020 r., poz. 266 ze zm.). Według ZUS stronę w 2020 r. obowiązywały dwie podstawy wymiaru składek, tj. jedna za styczeń tego roku i druga za pozostałe miesiące. Korzystała ona bowiem z tzw. "małego ZUS" i deklaracje ZUS DRA cz. II zobowiązana była złożyć za styczeń i odrębnie za luty 2020 r. Deklaracje złożyła jednak po terminie. W skardze do sądu administracyjnego, wniesionej 31 grudnia 2020 r., strona wniosła o uchylenie trzech decyzji odmawiających jej zwolnienia z opłacania składek, w tym decyzji za kwiecień 2020 r. w skardze wpisała nr decyzji pierwszoinstancyjnych. W uzasadnieniu skargi strona szczegółowo wyjaśniła stan faktyczny w niniejszej sprawie, który uprzednio wskazała we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i argumentując, że skarga została wniesiona na decyzję pierwszoinstancyjną. Tymczasem od decyzji tej wniesiono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego została wydana decyzja drugoinstancyjna utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że skarga została złożona przez stronę 31 grudnia 2020 r., a więc po wydaniu decyzji drugoinstancyjnej z [...] r., doręczonej stronie 9 grudnia 2020 r. Zatem strona miała świadomość rozpoznania swojego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazanie przez stronę w skardze nr decyzji pierwszoinstancyjnej nie może prowadzić do konstatacji, że strona zaskarżyła tylko decyzję z [...] r., tym bardziej, że strona wnosi skargę "na decyzje odmawiające" jej zwolnienia z opłacania składek. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W tym miejscu przywołać trzeba uzasadnienie wyroku NSA z 21 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 3256/18 (publ.: CBOSA), gdzie wskazano: "Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza bowiem jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte." Sąd orzekający w sprawie podziela to stanowisko. W rozpoznawanej sprawie, decyzja z [...] r. jest aktem wydanym w sprawie administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z 1 czerwca 2020 r. Zatem kontroli Sądu poddano decyzję ZUS z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] r., umarzającą postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącej, złożonego w trybie art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID-19, o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za kwieceń 2020 r. Zgodnie z treścią tego przepisu: na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na: ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od 1 marca 2020 r. do 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek: 1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r., 2) w okresie od 1 lutego 2020 r. do 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r., 3) w okresie od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. - zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Stosownie do art. 31zq ust. 1 ustawy COVID-19, za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. ZUS zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięczny należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 2 ustawy COVID-19). Warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19). Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek (art. 31zq ust. 4 ustawy COVID-19). ZUS informuje płatnika składek o zwolnieniu z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w ust. 2 (art. 31zq ust. 5 ustawy COVID-19). W przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym ZUS, informacja o której mowa w ust. 5, udostępniana jest wyłącznie na tym profilu (art. 31zq ust. 6 ustawy COVID-19). Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19). Od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz p.p.s.a. (art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19). Organ przyjął, że skoro strona, nie złożyła poprawnych dokumentów ZUS DRA za marzec 2020 r. w terminie do 30 czerwca 2020 r., to wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., skutkująca umorzeniem postępowania. W ocenie Sądu, stanowisko organu jest błędne, gdyż art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19, określa zasady, na jakich przyznane może zostać zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek. Zatem obowiązkiem ZUS jest rozpoznanie wniosku skarżącego i: - jeżeli skarżący spełnia przesłanki, uzasadniające zwolnienie z obowiązku uiszczenia składek za marzec 2020 r. to organ winien wydać informację na podstawie art. 13 zq ust. 5 ustawy COVID-19, bądź - wydać decyzję o odmowie zwolnienia z obowiązku uiszczenia należnych składek za kwiecień 2020 r. na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19, w przypadku, gdy skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania zwolnienia. Przypomnieć też przyjdzie, że zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a.: "Gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Oznacza to, że przepis ten ma zastosowanie, gdy wszczęte już postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, tj. gdy w toku postępowania wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia sprawy mająca charakter trwały i nieusuwalny (np. przestał istnieć przedmiot postępowania, gdyż wycofano wniosek). W rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż przedmiot postępowania nadal istnieje. Skarżący jest zainteresowany zwolnieniem z obowiązku opłacania składek za wskazany we wniosku okres. Dlatego niedopuszczalne było orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość, uzasadnione argumentami wskazującymi na niespełnienie warunków do zwolnienia, czyli nieadekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Zdaniem Sądu, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organ nie rozstrzygnął sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Albowiem skoro strona nie spełniała przesłanek materialnoprawnych do przyznania jej wnioskowanego uprawnienia, to należało wydać decyzję o odmowie przyznania zwolnienia, a więc decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzję w inny sposób kończącą postępowanie, jaką jest decyzja o umorzeniu postępowania. Oznacza to, że organ naruszył art. 105 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na tym etapie postępowania (wobec wydania dotychczas przez organ jedynie decyzji niemerytorycznej) przedwczesne jest formułowanie przez Sąd oceny co do zasadności lub bezzasadności wniosku skarżącego inicjującego postępowanie w kontrolowanej sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie organ rozpatrzy merytorycznie wniosek skarżącego i wyda decyzję, w której rozstrzygnie, czy skarżącemu przysługuje wnioskowane zwolnienie. W oparciu o art. 107 § 1 i 3 K.p.a. argumentując zajęte stanowisko wskaże, w oparciu o jakie przepisy skarżący był zobowiązany do składania dokumentów rozliczeniowych za okres, którego dotyczy decyzja oraz odniesie się do podnoszonych przez skarżącgo przyczyn niezłożenia tych dokumentów i oceni jakie miały one wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji rozliczeniowych, jako warunku zwolnienia ze składek, organ weźmie pod uwagę treść art. 79 a § 1 K.p.a., w myśl którego w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Stosownie zaś do treści art. 79 a § 2 K.p.a. w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W rozpatrywanej sprawie wniosek strona złożyła 1 czerwca 2020 r. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącą zwolnienia, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy COVID-19, w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżąca nie spełniła, w odniesieniu do: marca, kwietnia i maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania jej o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącej pismo informujące ją o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do: marca, kwietnia i maja 2020 r., to miałaby ona możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie natomiast z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19 w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID-19. tego rodzaju termin, jaki został przewidziany na złożenie deklaracji, jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy COVID-19 z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z COVID-19 i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni przedstawiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19 Wobec naruszenia art.105 § 1 K.p.a. oraz art. art. 31zq ustawy COVID-19 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.