II OSK 143/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 384/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. II SA/Kr 384/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka. Jednocześnie Spółka wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania "zaskarżonego postanowienia" do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego, w tym skargowego, w przedmiotowej sprawie, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki. Na poparcie wniosku Spółka wskazała na znaczne trudności finansowe i poniesienie dodatkowych nakładów związanych z obowiązkiem przedłożenia ww. organowi projektu budowlanego zawierającego ekspertyzy techniczne oraz liczne uzgodnienia i opinie stanowiące pełną dokumentację budowlaną, co jest dla Spółki – w świetle faktów wokół sprawy – krzywdzące. Spółka podniosła także, że organ powiatowy w 2003 r. wydał prawomocne pozwolenie na użytkowanie, a obecnie kwestionuje swoje byłe decyzje, nie mogąc odnaleźć ani dziennika budowy, ani pozwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W sprawie niniejszej wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej został sformułowany niejednoznacznie, co znacznie utrudnia odczytanie intencji strony skarżącej w zakresie aktu, którego wstrzymania wykonania się domaga. Abstrahując już od tego, że wniosek ten został oparty o przepis art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje możliwość wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia przez organ, który wydał decyzję lub postanowienie, a nie przez sąd administracyjny, to w petitum wniosku strona wniosła o "wstrzymanie wykonalności zaskarżonego postanowienia" poprzez "wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości postanowienia nr [...] z dnia [...].09.2020r. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki". Natomiast w uzasadnieniu wniosku (str. 5-6 skargi kasacyjnej) strona odnosi się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z powyższego zdaje się zatem wynikać, że intencją strony było sformułowanie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia [...] września 2020 r. nr [...]. I tak też przyjął Sąd orzekający w sprawie. W sprawie zaskarżone postanowienie (Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]) dotyczy stwierdzenia, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia, natomiast Spółka domaga się wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki z dnia [...] września 2020 r. nr [...] niewstrzymującego prowadzenia robót budowlanych i nakładającego na Spółkę obowiązek przedłożenia enumeratywnie wskazanych dokumentów, a więc postanowienia, na które - zdaniem organu odwoławczego - zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. ma szerszy zakres niż art. 135 p.p.s.a., który koncentruje się na pojęciu sprawy w znaczeniu materialnym, zaś względy celowości i konieczność zapewnienia skarżącym skutecznej ochrony tymczasowej uzasadnia przyznanie sądom administracyjnym możliwości wstrzymywania wykonania np. ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi na postanowienie, które spowodowało, że decyzja ta stała się ostateczna, a więc postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a także na postanowienie, które w razie odmiennej treści spowodowałoby, że decyzja przestałaby być ostateczna, np. postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2021 r. II OZ 205/21 i wskazane tam orzeczenia). Wobec powyższego przyjąć należy, że w postępowaniu wszczętym skargą na postanowienie stwierdzające, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia, możliwe jest wstrzymanie wykonania postanowienia od którego zostało wniesione to zażalenie – w sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewstrzymujące prowadzenia robót budowlanych i nakładające obowiązek przedłożenia organowi nadzoru budowlanego wymienionych w jego treści dokumentów. Skuteczność takiego żądania zależy jednak od wskazania przez składającego wniosek okoliczności świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest uzasadnione, ponieważ nieudzielenie ochrony tymczasowej wiązałoby się ze znaczną szkodą lub powstaniem trudnych do odwrócenia skutków. W sprawie niniejszej domagając się wstrzymania wykonania postanowienia nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Spółka nie przywołała żadnych okoliczności, które wypełniałby chociaż jedną z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wskazanie w sposób ogólnikowy na możliwość spowodowania "znacznych" trudności finansowych i poniesienia dodatkowych nakładów związanych z obowiązkiem przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu dokumentów (zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego), nie uzasadnia przyjęcia, że wykonanie ww. postanowienia może skutkować niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r. GZ 138/04 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że szkoda znaczna to szkoda (majątkowa i niemajątkowa), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Brak jest także podstaw by przyjąć, że wykonanie postanowienia z dnia [...] września 2020 r. może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r. II FSK 182/10, niepubl.; zob. także B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 61 p.p.s.a., LEX/el 2021). Informacyjnie wskazać również należy, że nawet gdyby przyjąć, że intencją strony skarżącej było objęcie ochroną tymczasową zaskarżonego w tej sprawie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, to i tak wykonanie tego postanowienia nie mogłoby zostać wstrzymane. Po pierwsze: postanowienie to nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, a po wtóre: strona nie wykazała, że ewentualne skutki jakie mogą wyniknąć z tego postanowienia mogłyby ją narazić na ryzyko wystąpienia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Spółka nie uprawdopodobniła, by wykonanie postanowienia organu z dnia [...] września 2020 r. mogło skutkować chociaż jednym z niebezpieczeństw o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Dlatego, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.