III OSK 4634/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 885/20 w sprawie ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 885/20, po rozpoznaniu skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] maja 2020 r. Wójt Gminy [...], po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Dyrektora Zarządu Zlewni Wody Polskie w [...], stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na: "budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną (...) i w oparciu o treść art. 84 ust. 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.) – dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", i określił warunki korzystania ze środowiska w fazie realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem organ nie zebrał koniecznego w sprawie materiału oraz nie rozważył wszechstronnie wzajemnych uwarunkowań i oddziaływania na środowisko, a także nie uwzględnił opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a oraz 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdziło, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie jest i nie był stroną postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. Aby regionalny dyrektor ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, winien najpierw skierować wystąpienie do organu, przed którym prowadzone jest postępowanie administracyjne. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący tego jednak nie uczynił, a wniesienie odwołania za pośrednictwem organu pierwszej instancji nie oznacza, że jest on adresatem tego odwołania. Tym samym z uwagi na fakt, że odwołanie nie zostało wniesione przez stronę postępowania i jako takie zgodnie z treścią art. 127 § 1 K.p.a. jest niedopuszczalne, w oparciu o art. 134 K.p.a., orzeczono jak w postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie złożył Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], zarzucają mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie, wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej i nie może być tożsame z wniesieniem odwołania, - odwołanie nie może być jednocześnie wystąpieniem i w konsekwencji uznanie, że skarżący nie dokonał wystąpienia, które uprawniałoby go do późniejszego złożenia odwołania, - kierowanie wystąpień, o którym mowa w tym przepisie, może mieć miejsce jedynie w przypadkach nadzwyczajnych; 2) przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie postanowienia o niedopuszczalności środka odwoławczego, podczas gdy nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie takiego postanowienia z uwagi na dokonanie przez skarżącego wystąpienia na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co z kolei powodowało nabycie przez Skarżącego statusu analogicznego ze statusem strony postępowania; 3) przepisów postępowania, tj. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie poczynił żadnych wyjaśnień i samodzielnych rozważań w zakresie tego, jaki charakter procesowo-prawny ma wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, oraz czy wskazane wystąpienie wymaga jakiejś samodzielnej czynności procesowej, czy też jest samodzielną czynnością procesową, co uniemożliwia pełną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. W uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W świetle treści powołanych przepisów zdaniem Sądu meriti skarżący posiadał w niniejszej sprawie prawo skierowania wystąpienia. Problematyczne natomiast jest to, co należy rozumieć przez ww. wystąpienie i na jakim etapie postępowania administracyjnego i do kogo może ono zostać złożone. W ocenie Sądu Wojewódzkiego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło niezasadny pogląd, że wystąpienie mogło być skierowane jedynie do organu I instancji, czyli Wójta Gminy [...]. Pogląd ten nie znajduje żadnego uzasadnienia na gruncie art. 76 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie jest bowiem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. "Celem wystąpienia jest nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. Widoczny zatem jest element skargowości. (...) Wystąpienie może, ale nie musi, zawierać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Może też zawierać inne elementy, jak chociażby wniosek o wznowienie postępowania, a nawet wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji, oczywiście, pod warunkiem spełnienia wszystkich przesłanek z Kodeksu postępowania administracyjnego.". (B. Rakoczy, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2010). W ocenie Sądu Wojewódzkiego wystąpienie może przyjąć również postać odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co właśnie miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro ustawodawca użył sformułowania: "w szczególności", to niewątpliwie wystąpienie może przyjąć postać inną niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Wskazano nadto, że wystąpienie w postaci złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierowane jest właśnie do organu drugiej instancji (art. 157 § 1 K.p.a.), tym samym argumentacja organu odwoławczego, co do konieczności jego składania zawsze do organu pierwszej instancji jest tym bardziej nieprawidłowa. Mając na uwadze powyższe zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pk1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła uczestniczka postępowania [...] sp. z o.o. w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości Spółka zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, nie jest odrębną i samodzielną instytucją procesową, z której właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zobowiązany skorzystać w toku toczącego się postępowania administracyjnego, zanim zapadnie decyzja w konkretnej sprawie, aby uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; b) odwołanie może być jednocześnie wystąpieniem, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, co doprowadziło do naruszenia art. 76 ust. 8 cyt. ustawy poprzez nieuzasadnione uznanie, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nabył przymiot strony w toczącym się postępowaniu w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...], obręb ewidencyjny: [...], gmina: [...]; 2) przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie, niezasadne uwzględnienie skargi, pomimo że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie skierował wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej, na skutek czego nie nabył przymiotu strony w tym postępowaniu zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się rozprawy przez skarżącą kasacyjnie; zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił przede wszystkim, że wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, stanowi pierwszą czynność jaka musi zostać podjęta przez właściwego regionalnego dyrektora ochrony środowiska w toku toczącego się postępowania administracyjnego, zanim zapadnie decyzja w konkretnej sprawie, aby mógł on uzyskać uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony zgodnie z art. 76 ust. 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wystąpienie to jest odrębną i samodzielną instytucją procesową, którą ze względu na brak regulacji należy traktować jak zgłoszenie się do postępowania. A zatem nie można uznać, że takim wystąpieniem będzie przykładowo odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Odmienna interpretacja stanowi, w ocenie autora skargi kasacyjnej, naruszenie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Podkreślono również, że w przedmiotowej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] nie skierował jakiegokolwiek wystąpienia. Co więcej, w odwołaniu od decyzji środowiskowej nie wskazał żadnej nieprawidłowości, która mogłaby spowodować konieczność interwencji. Nie można za taką uznać wyłącznie okoliczności, w której Wójt Gminy [...] wydał decyzję środowiskową wbrew opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą opinia taka nie jest dla organu I instancji wiążąca. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie można nawet zaryzykować stwierdzenie, że w niniejszym postępowaniu w sposób nieuprawniony Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] próbował niejako "zmusić" Spółkę do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie Spółka formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wadliwej wykładni postanowień art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, która, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane powinny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej wykładni unormowań art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Zagadnienie problemowe jakie zarysowało się na tle niniejszej sprawy dotyczy pozycji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jaką w postępowaniu administracyjnym nadano temu organowi na mocy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. W przedmiotowej sprawie sporna była okoliczność, czy skarżący organ posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2020 r. wydanej przez Wójta Gminy [...] stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez starostów, dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych lub organów wykonawczych gmin (wójtów, burmistrzów, prezydentów miast), regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W ustępie 2 wskazanego przepisu zagwarantowano natomiast, że w razie skierowania ww. wystąpienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie instytucja wystąpienia, o której mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest przejawem nadzorczej roli regionalnego dyrektora ochrony środowiska względem postępowań środowiskowych. Ratio legis rozwiązania wynikającego z tego przepisu sprowadza się do zapewnienia organom środowiskowym możliwości podjęcia działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska. Stylizacja normatywna art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to tylko uprawnienie organu, lecz obowiązek, który powstaje, ilekroć wystąpią nieprawidłowości w zakresie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Celem wystąpienia jest bowiem nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość. Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że instytucja wystąpienia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości jest szersza niż wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia. Użycie przez ustawodawcę zwrotu: "w szczególności" oznacza, że podstawą wystąpienia może zawierać nie tylko wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie chodzi tu zatem jedynie o przypadki rażącego naruszenia prawa, bowiem ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "nieprawidłowości", co oznacza, że dąży do objęcia dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję. Nie są to, więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego, ale również te, które uzasadniają wniesienie odwołania. W świetle art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku działania podejmowane przez organ ochrony środowiska powinny mieć odpowiednią formę, którą ustawodawca określił jako "wystąpienie". Wystąpienie powinno być skierowane do właściwego organu, którego właściwość winna być zależna od charakteru wystąpienia. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje, że ustawodawca tak ukształtował uprawnienia organu powołanego do ochrony środowiska, aby wybór rodzaju środka zaskarżenia (etapu jego składania) pozostawić właśnie temu organowi. Wykładnia celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, ustawodawca dopuszcza możliwość skorzystania nawet z najdalej idącego w skutkach środka, jakim jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Oczywistym jest natomiast, że stwierdzenie nieważności może nastąpić tylko na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wybór działania - środka zaskarżenia powinien być uzależniony od indywidualnej oceny nieprawidłowości, do których doszło w sprawie oraz etapu, na jakim znajduje się postępowanie administracyjne (środowiskowe). Mając powyższe na uwadze skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, regionalny dyrektor ochrony środowiska może skierować wystąpienie do organów wskazanych w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 tej ustawy, lub organów wyższego stopnia w stosunku do tych organów, na każdym etapie zwyczajnego i nadzwyczajnego postepowania administracyjnego. W postanowieniu z dnia 12 marca 2013 r. sygn. II OSK 470/13 (LEX nr 1305561) NSA zwrócił uwagę, że wystąpienie jest pierwszą czynnością jaka musi zostać podjęta przez organ ochrony środowiska w konkretnej sprawie, jeszcze na etapie postępowania administracyjnego. Oznacza to, że aby organ ochrony środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). NSA uznał, że jeżeli dyrektor ochrony środowiska nie wniósł wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to brak po stronie organu uprawnienia do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Naruszenie tego przepisu należy przede wszystkim wiązać z naruszeniami przepisów postępowania, których dopuściły się organy orzekające w sprawie, jeżeli naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Samo powołanie wymienionego artykułu nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem przepis ten określa jedynie sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd w sytuacji, gdy organy dopuszczą się naruszeń konkretnych przepisów postępowania, co powinno zostać ustalone w postępowaniu sądowym. W skardze kasacyjnej, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej zarzutami, należy wskazać konkretne przepisy procesowe, których stosowanie przez organy administracyjnie wadliwie zostało ocenione przez sąd pierwszej instancji i powiązać te przepisy z powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zatem konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., ale ograniczająca tylko do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jest nieprawidłowa i nie pozwala na przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku w ramach tej podstawy. Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono o jej oddaleniu.