II SAB/Gl 44/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2020r. sprawy ze skargi M. K. i A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tychach w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę. Pismem złożonym dnia 6 maja 2020 r. przez ePUAP, A. M. i M. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej: skarżący) złożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) wniosek o wszczęcie postępowania a sprawie zmiany sposobu użytkowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w T. w trybie art. 71 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.). W piśmie wskazano, że przedmiotowy budynek powinien być budynkiem mieszkalnym, jednorodzinnym, natomiast wykorzystywany jest jako hostel, w którym przebywa kilkadziesiąt osób. W związku z występującą wówczas sytuacją epidemiologiczną na terenie kraju, PINB na podstawie art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacjami kryzysowymi oraz niektórych innych ustawy (Dz. U z 2020 r., poz. 374 ze zm.), wskazał na zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Jednocześnie wskazano, że wniosek w sprawie zostanie rozpoznany po zakończeniu stanu epidemii. Pismem dnia [...] r. PINB zawiadomił Prezydenta Miasta T. i oraz "A." Sp. z o.o. w T. (właściciela nieruchomości przy ul., [...] w T.) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania wskazanego budynku. Pismem z d tej samej daty, w odpowiedzi na wniosek z dna 6 maja 2020 r., poinformowano pełnomocnika skarżących o wszczęciu wskazanego postepowania z urzędu, a także poinformowano że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ze względu na brak interesu prawnego w sprawie. Wskazano, że budynek będący przedmiotem postępowania oddalony jest o około 5 m od granicy nieruchomości skarżących. Pismem z dnia 26 czerwca pełnomocnik skarżących złożył ponaglenie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Katowicach za pośrednictwem PINB, w którym wniesiono o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności PINB w niniejszej sprawie, a także zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wyznaczeniem terminu do załatwienia, a także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości lub bezczynności postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., PINB umorzył w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, na budynek mieszkania zbiorowego, zlokalizowanego na parcelach nr 1 i 2 przy ul. [...] w T. W toku postępowania oraz oględzin ustalono bowiem, że przedmiotowy budynek jest niezamieszkały. Właściciel nieruchomości wyjaśnił, że nie będzie ona użytkowana, jednie czasowo od [...] r. w budynku zamieszkiwali jego pracownicy. W związku z powyższymi informacjami, organ pouczył właściciela że przedmiotowy budynek może być użytkowany wyłącznie jako mieszkalny. Jednocześnie wskazano, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, jednakże w związku z okolicznością że budynek obecnie nie jest użytkowany jako budynek zamieszkania zbiorowego i że przywrócono jego pierwotną funkcję, nie znaleziono podstaw do zastosowania art. 71 a prawa budowlanego. Powyższą decyzję skierowano do właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz do Prezydenta Miasta T. Pismem z dnia [...] r. PINB udzielił ŚWINB wyjaśnień co do okoliczności sprawy i przedstawił dotychczasowy przebieg spawy, z uwzględnieniem zawieszenia biegu terminów w związku z wirusem SARS-COV-2 oraz wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. ŚWINB wskazał, że PINB w przedmiotowej sprawie nie pozostaje w bezczynności oraz nie prowadził jej w sposób przewlekły. Wskazał, że skarżący mogli podnosić zarzut bezczynności lub przewlekłości postępowania w odniesieniu do okresu po uwolnieniu terminów do załatwienia sprawy – tj. od 24 maja 2020 r., jednakże organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżących o stanowisku zajętym w przedmiotowej sprawie, jednocześnie informując o wszczęciu postępowania z urzędu, a także o zakończeniu procedowania wobec skarżących, ze względu na brak przymiotu strony postępowania po ich stronie. ŚWINB podkreślił, że działania podjęte przez organ nastąpiły bez naruszenia terminów określonych w art. 237 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu w niniejszej sprawie, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz skarżących w kwocie 1.500 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując że nie dopuścił się bezczynności w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: W ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W wymienionych sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35 - 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) dalej jako: k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Jak wskazuje treść skargi, skarżący kwestionują pismo organu z dnia [...] r., nie godząc się z tym, że organ nie zakwalifikował ich jako strony postępowania. Tym samym organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie kierował do nich żadnych decyzji związanych ze zmianą sposobu użytkowania nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w T. W ocenie Sądu stanowisko przedstawione przez skarżących jest nieuzasadnione. W związku z wnioskiem skarżących z dnia 6 maja 2020 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, organ skierował do nich pismo z dnia [...] r., w którym poinformował o zawieszenie biegu terminów w związku z COVID-19. Zgodnie z art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych, wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: ustawa covidowa), doszło do zawieszenia i wstrzymania biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych. Przepis ten został uchylony ustawą z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), która weszła w życie 16 maja 2020 r. Zgodnie z art. 68 ustawy zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. W związku z powyższym 24 maja 2020 r. rozpoczęły bieg terminy, których bieg wstrzymał art. 15 zzs ustawy covidowej. Natomiast PINB w T. pismem z dnia [...] r. poinformował skarżących o czynnościach podjętych w sprawie – tj. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości i jednocześnie wskazał, że nie należą oni do grona uczestników postępowania we wszczętej sprawie. Na kanwie podjętych przez organ czynności nie można mówić o bezczynności czy przewlekłości. Terminy podejmowanych przez organ czynności świadczą o działaniu w zgodzie z art. 237 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.). Odnośnie kręgu uczestników postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym (wyr. NSA z 26.1.1995 r., I SA 2528/93, ONSA 1996, Nr 1, poz. 34). O ile w niniejszej sprawie (bezczynności organu) skarżący mają interes prawny, gdyż dotyczy ona ich wniosku w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, który powinien być rozpatrzony w pierwszym rzędzie w kontekście posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony postępowania i ewentualnym wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia, to sama sprawa zmiany użytkowania obejmuje już właściciela danej nieruchomości, ponieważ dysponuje on w stosunku do tej nieruchomości określonym tytułem prawnym. Nie zachodzi tutaj możliwość pokrzywdzenia skarżących w drodze wydania decyzji niezgodnej z prawem. W przedmiotowej sprawie nie ma znaczenie fakt, że skarżący zajmują nieruchomość sąsiednią, bowiem w przypadku zmiany sposobu użytkowania ustawodawca nie wprowadził lex specialis, jak w przypadku pozwolenia na budowę, gdzie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, ustalając krąg uczestników postępowania należy stosować wyłącznie regulację podstawową, czyli art. 28 k.p.a., co PINB w T. uczynił sposób prawidłowy. Podsumowując, wskazać należy, że nie stanowi bezczynności sytuacja gdy organ prowadząc postepowanie i wydając decyzję, albo podejmując określone czynności w sprawie, wydaje ją niezgodnie z wolą wnioskodawcy. Bezczynność to sytuacja gdy organ nie podejmuje czynności, bądź nie załatwia sprawy. Nie jest zadaniem organów wydawanie decyzji zgodnie z wolą wnioskodawcy, ale rzetelne przeprowadzenie postępowanie i orzekanie w granicach i na podstawie prawa. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.