III SA/Kr 824/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko ( spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W na akt Starosty z dnia 29 marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg I. uchyla zaskarżony akt, II. zasądza od Starosty na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w W kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta aktem z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku A Sp. z o.o. w W (dalej: "strona skarżąca") odmówił wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach dróg. Powyższy akt został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 1 marca 2021 r. strona skarżąca wystąpiła do Starosty w sprawie wydania zgody (wydania identyfikatora) na przejazd pojazdów ponadtonażowych. We wniosku wskazała, że przejazd będzie się odbywał po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu [...] (załączyła szkic i mapę). Jako cel wskazała – dowód substratów torfowych do magazynu firmowego w M w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 marca 2022 r. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, Starosta pismem z dnia 29 marca 2021 r. nr [...], będącym aktem z zakresu administracji publicznej, poinformował stronę skarżącą że nie było możliwości wydania zezwolenia (identyfikatora) z uwagi na: 1) przejazd pojazdów o masie do 40t wpłynie na pogorszenie stanu technicznego drogi powiatowej, a do ustawowych obowiązków zarządcy drogi należy m.in. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art. 20 pkt 12 u.d.p.). Pod pojęciem "ochrona drogi" należy rozumieć zgodnie z art. 4 pkt 20 u.d.p. działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu; 2) wnioskowana droga w wielu miejscach pozbawiona jest chodnika, a także utwardzonego pobocza, a szerokość jezdni w wielu przypadkach nie jest dostosowana do wymijania dwóch pojazdów ciężarowych, w związku z tym ruch pieszych odbywa się jezdnią co może powodować dodatkowe zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu, a do tego nie może dopuścić zarządca drogi; 3) w wielu miejscach szerokość skrajni drogi jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych; 4) ze względu na stan techniczny drogi - odcinkami spękanie nawierzchni, zaniżone pobocza, zapadnięte studzienki; 5) Wnioskodawca wskazał jako cel przejazdu transport substratów torfowych, ładunki, które chce przewozić Wnioskodawca są ładunkami podzielnymi, stąd istnieje możliwość przewozu ich mniejszymi pojazdami dostosowanymi do parametrów drogi. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona skarżąca i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 8 k.p.a., wobec pominięcia przez organ okoliczności, że czynność Starosty była kolejną czynnością tego rodzaju, mającą swoją podstawę w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jednak po raz pierwszy była to czynność polegająca na odmowie wydania identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach drogi a przez to naruszenie zasady zaufania i przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez przeprowadzenie czynności odmiennej w stosunku do dotychczasowych. przy jednoczesnym braku uzasadnienia zmienności poglądów prawnych organu administracji wobec analogicznego stanu faktycznego i prawnego spraw, która to zmienność nie znalazła uzasadnienia w ustaleniach niniejszej sprawy: - art. 7 w zw. z art. 77 § w zw. z art. 80 k.pa. poprzez znikomą analizę przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów i stanu faktycznego oraz nadużycie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do przeprowadzenia czynności w oparciu o błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę czynności; II. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj: - art. 20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną interpretację rozszerzającą, co miało znaczący wpływ na przeprowadzoną czynność; - nieuwzględnienie treści § 15 ust. 1 pkt. 3 i 4 w zw. z S 4 ust. 2 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie określającego obowiązującą szerokość pasów ruchu dla dróg powiatowych, co stanowczo wpłynęło na błędny charakter czynności organu oraz całkowicie przeczy przedstawionej przez organ argumentacji. Mając powyższe zarzuty na uwadze, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu i wydanie identyfikatora na przejazd po ograniczonych odcinkach drogi przysługującego stronie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że w latach poprzednich Spółka wielokrotnie składała analogiczne wnioski i każdorazowo otrzymywała odpowiedzi pozytywne. Od chwili uzyskania pierwszej pozytywnej odpowiedzi w niniejszym zakresie stan faktyczny ani prawny nie uległy zmianie. Zdaniem strony skarżącej, organ błędnie wskazał, że droga powiatowa do której dostęp planowała przedłużyć strona skarżąca, jest zbyt wąska dla pojazdów o gabarytach analogicznych do posiadanych przez Spółkę. Z treści § 15 ust. 1 pkt. 3 i 4 w zw. 2 § 4 ust. 2 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie jasno wynika, iż szerokość pasów ruchu na drogach powiatowych powinna wynosić, w zależności od ich klasy, od 3,00 do 3,50 metra. Taka szerokość pasa ruchu w pełni umożliwia wyminięcie się dwóch samochodów ciężarowych, zwłaszcza, iż samochody, którymi strona skarżąca dysponuje są znacznie węższe niż wyżej przedstawione wielkości, posiadają bowiem skrzynie ładunkowe o szerokości maksymalnie 2,50 metra. Strona skarżąca wskazała również, że jest wiodącą grupą korporacyjną w międzynarodowym przemyśle podłożowym. Prowadzi działalność na międzynarodową skalę, zatem dla skutecznego funkcjonowania niezbędne jest posiadanie możliwości korzystania z pojazdów zapewniających przewóz znacznej ilości materiałów. Uniemożliwienie firmie przejazd przez poszczególne drogi znajdujące się bezpośrednio przy nieruchomości należącej do firmy czynią niemożliwym prowadzenie działań transportowo - spedycyjnych. Nadto w ocenie strony skarżącej organ nie dokonał analizy przedstawionych dowodów oraz stanu faktycznego w odpowiednim zakresie, nadużywając tym samym zasady swobodnej oceny dowodów. Dodatkowo strona skarżąca podniosła, że ma świadomość, że w niektórych przypadkach przejazd pojazdem o wadze do 40 ton po nieodpowiedniej nawierzchni może skutkować zniszczeniem drogi. Z pewnością, gdyby przez okres poprzednich lat, kiedy to Spółka posiadała zezwolenie na przejazd pojazdów opisane w przedmiotowej sprawie, na drogach pojawiły się zniszczenia spowodowane użytkowaniem ich przez stronę skarżącą, argumentacja organu byłaby w pełni uzasadniona. Tymczasem, po analizie podstawy prawnej, a zwłaszcza argumentacji przedstawionej przez organ, Starosta odpowiedział na wniosek w sposób całkowicie dowolny. W latach ubiegłych bowiem nie odnotowano negatywnego efektu korzystania przez stronę skarżącą z dróg objętych wnioskiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, podkreślając, że odmawiając wydania zgody na przejazd kierował się obiektywnymi okolicznościami dotyczącymi stanu technicznego infrastruktury technicznej powiatu w postaci dróg oraz obiektów inżynierskich. Ponadto wskazał skarżącemu na braki uniemożliwiające prawidłowe rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega zgodnie z art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. między innymi na kontroli innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według zaś art. 146 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony akt został, bowiem w ocenie Sądu, wydany z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość dokonanego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest akt administracyjny Dyrektora Zarządu Dróg Powiatu [...] z upoważnienia Starosty z dnia 29 marca 2021r. odmawiający skarżącej spółce wydania zezwolenia na czasowy przejazd pojazdów o rzeczywistej lub dopuszczalnej masie całkowitej większej niż wskazana na znaku drogowym, po ograniczonych znakami B-18 i B-5 odcinkach dróg powiatowych lub gminnych na terenie Powiatu [...]. Wskazać należy, że starosta, zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm.) jest organem zarządzającym ruchem na drogach powiatowych i gminnych z zastrzeżeniem ust. 6 ww. przepisu. W zakresie zarządzania ruchem powinno się przede wszystkim uwzględniać takie przesłanki jak: konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem uprawniony jest w oparciu o §2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784) do działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez między innymi podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności: a) sporządzanie projektów organizacji ruchu, b) przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, c) rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, d) zatwierdzanie organizacji ruchu, e) przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, f) nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu z zatwierdzoną organizacją ruchu, g) nadzór i analizę istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, h) nadzór nad zarządzaniem ruchem; jak również poprzez obsługę systemów sterowania ruchem, sterowanie ruchem za pomocą znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów Z kolei ust. 2 §2 rozporządzenia przewiduje, że wyżej wymienione działania realizuje organ zarządzający ruchem, podmiot zarządzający drogą wewnętrzną, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Starosta jako organ zarządzający ruchem ma więc kompetencje do wydawania zarządzeń w sprawie organizacji ruchu na terenie powiatu. Zarządzenia starosty w zakresie organizacji ruchu są aktami organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej. (por. Jan P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz. - Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, str. 33). Zarządzeniem Nr 40/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r. w sprawie w sprawie wydawania identyfikatorów stanowiących zezwolenia na ruch pojazdów ciężarowych po ograniczonych odcinkach dróg powiatowych i gminnych na terenie Powiatu [...], Starosta wprowadził identyfikatory zezwalające na wjazd na odcinki dróg powiatowych lub gminnych, ograniczone dla ruchu pojazdów ciężarowych (zakaz wyrażony znakami B-18 lub B-5 z tabliczkami "Nie dotyczy pojazdów za zezwoleniem Starosty"). W § 2 pkt 1 tego zarządzenia Starosta określił, że zakaz wjazdu nie dotyczy pojazdów ciężarowych posiadających identyfikator. Z kolei § 2 pkt 2 zarządzenia wskazuje, że tryb i zasady wydawania identyfikatorów określa "Regulamin wydawania identyfikatorów" stanowiący załącznik do tego zarządzenia (pkt.2). § 4 tego regulaminu określa zasady wydawania identyfikatorów. Mianowicie, identyfikator jest wydawany na wniosek posiadacza pojazdu ciężarowego lub osoby zainteresowanej dopuszczeniem jego pojazdu do wjazdu i poruszania się po ograniczonym odcinku drogi powiatowej lub gminnej, na określonej trasie, w określonym czasie i w określonych godzinach. (§ 4 ust. 1). Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu, identyfikatory wydaje się na podstawie złożonych wniosków, w przypadkach uzasadnionych koniecznością: 1) nieprzerwanego funkcjonowania instytucji użyteczności publicznej, 2) zachowania procesów technologicznych, 3) obsługi siedzib przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą, w szczególności przy przewożeniu ładunków niepodzielnych. Zgodnie z ust. 7 § 4 regulaminu "decyzje o wydaniu identyfikatora podejmuje upoważniony do tego pracownik zarządu dróg Powiatu, po uzyskaniu pozytywnej opinii zarządcy drogi, do którego zakresu obowiązków należy sporządzanie opinii w zakresie zasadności wydawania identyfikatorów (zezwoleń), w szczególności Specjalisty ds. obiektów mostowych oraz Inspektora drogowego. Zgodnie z treścią § 4 ust. 8 regulaminu, opinia w zakresie zasadności wydania Identyfikatora sporządzana jest na podstawie dokumentów złożonych przez Wnioskodawcę, uprawdopodobniających spełnienie kryteriów Regulaminu. Z uwagi na fakt, że przepisy dają staroście uprawnienie do wydania bądź odmowy wydania identyfikatora mamy w tym wypadku do czynienia z aktem (odmowa wydania identyfikatora) lub czynnością (wydanie identyfikatora) uznaniową. Z uznaniem mamy do czynienia, gdy ustawodawca daje organowi możliwość wyboru konsekwencji prawnych. "Wybór ten jednak nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie" (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 409). Przyjmuje się, że w przypadku wprowadzenia uznania administracyjnego organ podejmuje decyzje nie tylko na podstawie ustawy, ale także z uwzględnieniem zasady celowości i sprawiedliwości oraz szczególnych cechy stanu faktycznego (zob. ibid., s. 413). "Skoro prawo daje organowi administracji możliwość wyboru, to każdy wybór mieszczący się w ramach tego upoważnienia jest zgodny z prawem i on sam nie może być z zasady zakwestionowany przez sąd administracyjny. Kontrolując akty swobodne, sąd administracyjny może więc tylko badać, czy nie zostały przekroczone granice uznania i czy podjęte rozstrzygniecie nie było dowolne" (ibid., s. 417). W orzecznictwie sądów administracyjnych zostało wypracowanych szereg reguł dotyczących kontroli aktu uznaniowego. Jedną z nich jest konieczność zgodności uznania z ogólnymi zasadami prawa, Konstytucją RP oraz zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Szczególnie podkreśla się znaczenie kontroli zgodności decyzji uznaniowej z art. 7, 8, 11, 15 107 k.p.a. oraz z konstytucyjną zasadą równości co do prawa. Sądowa kontrola takiego aktu, jakkolwiek ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy nie nosi on cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada, czy w takim postępowaniu podjęto kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz czy organ uwzględnił słuszny interes strony. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie akt uznaniowego z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną. Ocenie Sądu nie podlegają natomiast kryteria słuszności, czy celowości podjętego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA: z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 130/10 i z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK1981/14, CBOS). W niniejszej sprawie akta administracyjne składają się właściwie z wniosku skarżącej spółki, pozytywnej opinii Kierownika referatu budownictwa i gospodarki komunalnej Urzędu Gminy [...] oraz samego aktu administracyjnego odmawiającego zezwolenia. Należy podkreślić, że w tejże sprawie nie wypowiedzieli się ani Specjalista ds. obiektów mostowych ani Inspektor drogowy. Zdaniem Sądu nie zostało więc prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, co rzutuje jednocześnie na niedostatki samego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uzasadnienie kontrolowanego aktu administracyjnego jest więc wadliwe. Podkreślić należy, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. Obowiązek uzasadniania aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wynika właśnie m.in. z kompetencji sądów administracyjnych, które - sprawując kontrolę takich aktów lub czynności, muszą znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Z tego względu motywy, które legły u podstaw rozstrzygnięcia - w niniejszej sprawie odmowy wydania skarżącej spółce identyfikatora - powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Istotne jest również, że na tej podstawie sąd administracyjny może skontrolować, czy podjęty akt nie ma charakteru dowolnego i mieści się w granicach swobodnego uznania (por. wyrok WSA w Krakowie z 7.07.2021 r., III SA/Kr 485/20, LEX nr 3210483, wyrok WSA w Krakowie z 7.07.2021 r., III SA/Kr 483/20, LEX nr 3210353). W ocenie Sądu uzasadnienie kontrolowanego aktu i wskazane w nim powody odmowy wydania skarżącej spółce identyfikatora, to są one na tyle ogólne, że nieweryfikowalne, i wobec tego akt ten uchyla się spod kontroli. Nie sposób bowiem dokonać oceny jego legalności. Z treści powołanego wyżej Regulaminu wydawania identyfikatorów wynika, że powinnością organu było rozważenie zasadności wniosku z uwzględnieniem: - § 4 pkt 3 Regulaminu - skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą. Starosta nie ustalił natomiast, czy skarżący dokonuje faktycznie przewozu ładunków niepodzielnych. Podkreślić należy, że przewóz takich ładunków nie stanowi automatycznie powodu odmowy uzyskania identyfikatora, z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności". Zresztą kwestia podzielności ładunku został dopiero podniesiona w odpowiedzi na skargę skarżącej spółki. Kwestia podzielności ładunku powinna więc zostać wyjaśniona w ramach postępowania administracyjnego. - § 4 pkt 7 Regulaminu - Starosta nie odniósł się w żaden sposób do opinii zarządcy drogi załączonej do wniosku. Nie zajął organ stanowiska, dlaczego jej nie uwzględnił. Z przepisu tego wynika, że treść opinii zarządcy drogi ma istotne znaczenie dla oceny wniosku o wydanie identyfikatora. Co prawda nie wynika z tego przepisu wiążący jej charakter, niemniej jednak, pozytywna opinia jest niezbędnym elementem podjęcia pozytywnego rozstrzygnięcia w kwestii wydania identyfikatora ubiegającemu się podmiotowi. Zatem organ w uzasadnieniu aktu winien wyjaśnić motywy, dlaczego pomimo pozytywnej opinii zarządcy drogi, nie wydał identyfikatora. W tym zakresie brak wypowiedzi Starosty. Z powyższego wynika, że Starosta wydał zaskarżony akt bez przeprowadzenia stosownych czynności i dogłębnej analizy wniosku skarżącego, które w świetle treści Zarządzenia Starosty Nr 40/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz załącznika do tego Zarządzenia w postaci Regulaminu wydawania identyfikatorów obowiązany był przeprowadzić. Na obecnym etapie brak więc podstaw do wyrażania przez Sąd stanowiska, co do zasadności wniosku skarżącego. W kwestii stanu dróg, jako przesłanki odmowy wydania identyfikatora, podnieść należy, że nie jest wiadomym, czy odmowa odnosząca się do skarżącej spółki jest wyrazem pewnej polityki prowadzonej przez organ na tym terenie, a więc generalnej zasady, że wszystkim podmiotom, a nie tylko skarżącej spółce, odmawia się wydania takiego identyfikatora ze względu na stan dróg. Nie zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu aktu. Należy także zauważyć, że skoro po tych samych drogach poruszają się potencjalnie również i inne pojazdy o zbliżonym tonażu, to kompletnie pozbawiony racji jest argument Starosty, że tego typu pojazdy, jak skarżącej spółki, stwarzają zagrożenie dla pieszych uczestników ruchu. Z akt administracyjnego nie wynika, że Starosta odmówił wszystkim wnioskodawcom wydania identyfikatora na przejazd, których samochody przekraczają dopuszczalny ciężar. Stwierdzenie Starosty w kontrolowanym akcie, wskazuje że w wielu miejscach szerokość skrajni drogi jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych, jest także nieweryfikowalne i budzi w dodatku wątpliwości wobec uprzedniego kilkakrotnego wydania skarżącej spółce podobnego identyfikatora. Nadto, organ nie wykazał, że stan dróg uległ zmianie (pogorszeniu) w stosunku do tego, jaki miał miejsce w chwili wydawania poprzednich identyfikatorów. Takie zezwolenia były bowiem wydawane w 2014 r., 2016 r., 2018 r., 2019 r. Z kolei odmowa nastąpiła wcześnie w porównaniu z niniejszym postępowaniem w 2015 r. oraz 2020 r. Z uwagi na fakt, że skarżąca spółka kilkakrotnie otrzymywała już identyfikatory za uzasadniony należy uznać zarzut, że takie dowolne stanowisko organu w okolicznościach niezmienionego stanu faktycznego i zakresu wnioskowanego zezwolenia, jest nie tylko zmianą przyjętej praktyki orzeczniczej, ale także godzi w zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Sama zamian praktyki orzeczniczej jest oczywiście dopuszczalna, ale musi ten fakt zostać odpowiednio uzasadniony. Nie wynikają natomiast z uzasadnienia zaskarżonego aktu przyczyny jej zmiany w odniesieniu do skarżącej spółki. Skoro poprzednio Starosta wydawał kilkakrotnie skarżącej spółce identyfikatory, to w uzasadnianiu powinno zostać wykazane jak zmieniła się w tym, zakresie sytuacja, że obecnie wydanie skarżącej spółce identyfikatora na przejazd po tych samych drogach, nie jest możliwe. Brakuje więc w tym zakresie także właściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego i uzasadnienia okoliczności pogorszenia się stanu drogi, czy zwiększenia się zagrożenia dla ruchu pieszych w porównaniu z poprzednimi okresami. Należy także zauważyć, że organ stwierdził, że szerokość skrajności drogi jest niedostateczna dla pojazdów ciężarowych, a w odpowiedzi na skargę dodał, że chodzi o wjazd z drogi powiatowej na drogę gminną w miejscowości M. Budzi to wątpliwości w ocenie sądu, gdyż we wcześniejszych zezwoleniach nie wskazywano na takie problemy, jak konieczność w tym wypadku zajęcia dwóch pasów ruchu w trakcie wykonywania skrętu. Należy także wskazać, że w obecnym wniosku skarżąca spółka wystąpiła o wydanie identyfikatora na przejazd jedynie 2 razy w tygodniu, a w okresach kiedy takie zezwolenia otrzymywała było to zezwolenie wydawane na przejazd 3 razy w tygodniu, a nawet raz 4 razy w tygodniu. Nie jest więc jasne dla Sądu orzekającego w sprawie dlaczego nastąpiła zamian stanowiska organu z uwagi na brak właściwego postępowania dowodowego oraz uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej spółki o wydanie identyfikatora, Starosta dokona jego oceny z uwzględnieniem stanowiska Sądu co do treści Zarządzenia nr 40/12 z dnia 19 kwietnia 2012 r. oraz Regulaminu wydawania identyfikatorów, a także uzasadni podjęte rozstrzygnięcie w sposób pełny, szczegółowy i umożliwiający zapoznanie się z jego motywami i stanowiskiem organu. Starosta powinien także przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 ust. 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt, orzekając, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) w sprawie opłat za czynności radców prawnych, na które składa się kwota w wysokości 480 zł. z tytułu postępowania przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji oraz 200 zł. tytułem zwrotu kosztów wpisu.