I OSK 1548/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3189/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.P. na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa postanawia: oddalić skargę kasacyjną. M.P. pismem z dnia 29 listopada 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r., którym poinformowano ją, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1961 r. uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Postanowieniem z 11 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez jego niezastosowanie tj. niedokonanie kontroli działalności organu w sprawie ze skargi na decyzję, co wynikało z błędnego uznania, że decyzja nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, podczas gdy decyzja ta spełnia minimalne wymogi formalne przewidziane przepisami prawa, co skutkowało brakiem merytorycznego rozpoznania sprawy i odrzuceniem skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 163 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa przez sformułowanie uzasadnienia postanowienia w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu, przejawiające się w szczególności brakiem wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (ograniczeniem się do przytoczenia treści przepisu, na którym zostało oparte postanowienie), nieodniesieniem się co do zarzutów skargi oraz twierdzeń w zakresie minimalnych wymogów decyzji warunkujących uznanie jej za decyzję administracyjną, nieodniesieniem się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę z dnia 29 grudnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać czy w sprawie dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. Zakres dopuszczalnej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne wynika z katalogu zawartego w przepisach art. 3 § 2 ppsa. Zgodnie z tym artykułem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Dodatkowo w myśl art. 3 § 2a ppsa do właściwości sądów administracyjnych należy także orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznawana sprawa dotyczy umorzenia z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1961 r. Należy wyjaśnić, że umorzenie tego typu postępowań nastąpiło na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491). Zgodnie bowiem z tym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Na gruncie zacytowanego przepisu utrwaliła się linia orzecznicza sądów administracyjnych, zgodnie z którą, z uwagi na względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego "umorzenie postępowania z mocy prawa" wymaga potwierdzenia stosownym aktem (decyzją albo wyrokiem) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1407/20). Pisma informujące strony postępowania o jego umorzeniu z mocy prawa pozbawione są takiego charakteru. Nie orzekają bowiem o prawach i obowiązkach stron postępowania, a jedynie informują o skutkach wejścia w życie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej Kodeks postępowania administracyjnego. Jako takie pisma te, w tym również zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r., nie mieszczą się zatem w katalogu aktów i czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, co skutkuje odrzuceniem skargi. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa, w zw. z art. 107 kpa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa. Na marginesie powyższych rozważań należy odnotować, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rozwoju i Technologii w zakresie braku wydania i doręczenia skarżącej decyzji w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia [...] października 1961 r. Skarga ta została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2022 r., mocą którego organ został zobowiązany do rozpoznania wniosku w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zawarł analogiczny do powyższego wywód uznając, że pismo Ministra z [...] października 2021 r. informujące strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa, nie może być uznane za prawidłowy sposób zakończenia postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Potwierdza to zatem, że pismo to nie może być uznane za decyzję kończącą postępowanie w sprawie podlegającą właściwości sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 w zw. z art. 163 § 2 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, a przedstawiony w nim wywód jest klarowny, logiczny i poddaje się kontroli instancyjnej. Nie sposób było zatem stwierdzić, że w rozpoznanej sprawie uzasadnienie zostało sformułowane w sposób uniemożliwiający prześledzenie toku rozumowania Sądu. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 ppsa wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 ppsa) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 ppsa. Żaden z tych przepisów nie znajduje natomiast ich zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).