I OSK 890/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 346/20 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 346/20 oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez brak wyjaśnienia, która z części działki nr [C]/1 o powierzchni 1649 m2 została przejęta nieodpłatnie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 1948 r."; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez brak wyczerpującego wyjaśnienia, czy sporna część działki nr [C]/1 została zagospodarowana jako droga publiczna i z tego powodu nie może podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawczyni; c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia, czy sporna część działki znajduje się w pasie drogowym, a także czy została nabyta przez Skarb Państwa od spadkodawców skarżącej nieodpłatnie, czy na podstawie umowy sprzedaży. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, w sprawie było bezsporne, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem J. S. z 12 grudnia 2012 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [B] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [C]/1, o pow. 1649 m2. W dniu 18 sierpnia 2014 r. do postępowania zwrotowego przystapili B. S., M. K., D. M., E. G., M. J., M. S., M. P., A. K., K. M. i H. Ł. Wniosek o zwrot wnieśli spadkobiercy J. i B. małżonków S.- dawnych właścicieli nieruchomości położonej w [B], oznaczonej jako dz. nr [C]/1, powstałej w wyniku podziału działki nr [C]. Na podstawie umowy przeniesienia własności z [...] czerwca 1969 r., Rep. A nr [...] Skarb Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [D] nabył tę nieruchomość z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy. Prezydent Miasta [E] decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej działkę nr [C]/1 o pow. 1649 m2, obręb [...] [B], stanowiącej własność Powiatu [D], uznając, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Wojewoda Pomorski decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta [E] z [...] maja czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz odmówił jej zwrotu. Organ orzekł na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu skierowania decyzji organu I instancji do osoby zmarłej, w odniesieniu zaś do meritum sprawy podzielił ustalenia i stanowisko organu I instancji, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości w pasie drogowym ulicy [...] w [B], co wyklucza możliwość jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 346/20 oddalił skargę J. S. na powyższą decyzję. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Skarga kasacyjna zarzucając naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. kwestionuje zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska organu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, pomimo że nie wyjaśniono która z części działki nr [C]/1 została przejęta nieodpłatnie na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r., czy sporna część działki została zagospodarowana jako droga publiczna oraz czy znajduje się w pasie drogowym i czy została nabyta nieodpłatnie, czy na podstawie umowy sprzedaży. Zaznaczenia wymaga, że nie jest kwestionowane w sprawie, że J. S. i B. S. częściowo sprzedali, a częściowo - w wykonaniu obowiązku z art. 13 ust. 1 ustawy z 1948 r. - przekazali bezpłatnie Skarbowi Państwa - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [D] ww. działkę. Oznacza to, że stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z 1948 r. Przy czym przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie będą miały zastosowanie do części działki nr [C]/1, która została sprzedana, gdyż nie była objęta wywłaszczeniem na mocy art. 13 ustawy z 1948 r. Zgodnie z art. 13 ustawy z 1948 r. właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16 (ust. 1). Bezpłatne odstąpienie gruntów na własność gminy wolne jest od podatku od nabycia praw majątkowych, a koszty sporządzenia umów o przeniesieniu własności obciążają gminę (ust. 2). Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewyczerpujące wyjaśnienie okoliczności sprawy równocześnie nie kwestionuje stanowiska organu zaaprobowanego przez Sąd I instancji, że podziałowi podlegała działka nr [C] o pow. 4 485 m2, z której powstała będąca przedmiotem postępowania działka nr [C]/1 o pow. 1 649 m2 oraz działka nr [C]/2 o pow. 2 836 m2. Organ wskazał, że zakładając, że cena 1 m2 była taka sama dla działki nr [C], to 20% powierzchni, o której mowa w art. 13 ustawy z 1948 r., stanowiło 897 m2. Oznacza to, że tylko ta część, tj. 897 m2 z całej powierzchni działki nr [C]/1, została przejęte na podstawie tego przepisu, a część działki o powierzchni 752 m2 została sprzedana. Ponadto organ założył, że z uwagi na przeznaczenie przejętej części działki i lokalizację ulicy [...], zajmuje ona południową część działki nr [C]/1 na całej jej długości. Nie jest też kwestionowane, że ustalenie w jakiej części działka została sprzedana, a w jakiej części - przekazana nieodpłatnie, nie wynika z aktu notarialnego. Wobec powyższych ustaleń nie można zarzucić skutecznie Sądowi I instancji niedostrzeżenia braku wyjaśnienia, która z części działki nr [C]/1 została przejęta nieodpłatnie na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r. Ustalenia organu znajdują oparcie w zgromadzonych w sprawie dokumentach i obowiązujących wówczas przepisach. Dalszych szczegółowych ustaleń w tym zakresie nie można było przeprowadzić ze względu na brak dokumentów. Takich dokumentów strona skarżąca również nie przedstawiła. Ze znajdującej się w aktach decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1968 r. wynika, że cała działka nr [C]/1 była przeznaczona na przebudowę i modernizację ulicy [...] w [B]. W umowie przeniesienia własności nieruchomości z [...] czerwca 1969 r. wskazano, że działka dawnych właścicieli miała zostać przeznaczona na poszerzenie ulicy. Prawidłowy jest zatem wniosek organu, że wobec tak zakreślonego celu pozbawienia własności nieruchomości, należało kolejno ustalić, czy cel wywłaszczenia został osiągnięty. W razie bowiem uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., osoby uprawnione mogą żądać jej zwrotu. Przy czym prawidłowo Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów obu instancji, że w przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r. (data wejścia w życie u.g.n.), to okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11). Ustalenie organu, że na działce nr [C]/1 zrealizowano cel wywłaszczenia, prawidłowo zostało zaaprobowane przez Sąd I instancji i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Mianowicie ze zdjęć lotniczych wynika, że pomiędzy rokiem 1967 a rokiem 1976 nastąpiło poszerzenie układu drogowego ulicy [...] przez wybudowanie jezdni asfaltowej i poboczy – chodników. Do 2005 r. ulica [...] w [B] (na odcinku od ulicy [1] do rzeki [2]) składała się z jednej jezdni oraz posiadała po obu stronach jezdni chodniki. Natomiast na mocy decyzji Starosty [D] z [...] maja 2005 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na przebudowę (modernizację) ulicy [...] (na odcinku od ulicy [1] do rzeki [2]), w zakresie nawierzchni ciągów pieszych, ścieżki rowerowej, zatok postojowych, zatoki autobusowej, wjazdów na działki oraz ulic na styku z ulicą [...], przy czym sporna działka nr [C]/1 została objęta tą decyzją, a w wyniku przeprowadzonej modernizacji zagospodarowano działkę objętą wnioskiem o zwrot. Z protokołu oględzin z 9 lipca 2018 r. wynika, że sporna działka składa się z następujących elementów: południowa część działki stanowi jezdnię ulicy [...], środkowa część działki na jej całej długości składa się z chodnika, ścieżki rowerowej, parkingu/zatoczki samochodowej, na północnej części działki znajdują się wjazdy na posesję działek przylegających, a w niewielkim fragmencie znajdują się na niej dwa kioski handlowe. W północno-zachodniej części działki znajduje się trwałe ogrodzenie (mur o wysokości ok. 2 metrów) i fragment kładki pieszej ulicy [...] nad ciekiem wodnym. Jednocześnie aktualny stan prawny i geodezyjny działki nr [C]/1 pozwala stwierdzić, że nieruchomość spełnia funkcje drogowe, co znajduje odzwierciedlenie w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego, według którego w całości znajduje się w pasie drogowym (symbol 015.KDL na planie). Zgodnie z uproszczonym wypisem z rejestru gruntów z [...] marca 2018 r. działka nr [C]/1 oznaczona jest symbolem "dr – droga". Zasadny jest przy tym wniosek Wojewody, że niewielka część działki, na której znajdują się w części dwa kioski handlowe, nie była tą częścią działki nr [C]/1, która została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r. Ta część działki bowiem była przeznaczona na poszerzenie ulicy [...], a niewielki fragment działki z kioskami znajduje się po przeciwległej stronie działki w stosunku do ulicy. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje zresztą powyższych ustaleń, a także stanowiska, że w razie zagospodarowania spornej działki na drogę publiczną niemożliwy byłby jej zwrot, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje, że należało zbadać, czy północna część spornej działki stanowi rzeczywiście istniejący pas drogowy i w tym celu – jego zdaniem - należało uwzględnić wniosek dowodowy wnioskodawczyni z 19 lutego 2020 r. dotyczący żądania wyjaśnienia na czym Urząd Miejski w [B] oparł stwierdzenie, że działka położona jest w pasie drogowym ulicy [...]. W aktach sprawy znajduje się w istocie pismo Kierownika Referatu Inwestycji Drogowych Wydziału Inżynierii Miejskiej Urzędu Miasta [B] z [...] stycznia 2020 r. nr [...], z którego wynika, że działka nr [C]/1 w całości położona jest w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...] ul. [...] w [B]. O ile należy podzielić pogląd autora skargi kasacyjnej, że przeznaczenie w planie miejscowym nie może mieć znaczenia przesądzającego, że na terenie tym znajduje się droga, to jednak stanowisko o zrealizowaniu celu wywłaszczenia Sąd I instancji oparł także na innych dokumentach, które to stanowisko potwierdzają. Przede wszystkim są to ww. protokół oględzin, dokumentacja fotograficzna, a także decyzja Starosty [D] z [...] maja 2005 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na przebudowę (modernizację) ulicy [...] (na odcinku od ulicy [1] do rzeki [2]), w zakresie nawierzchni ciągów pieszych, ścieżki rowerowej, zatok postojowych, zatoki autobusowej, wjazdów na działki oraz ulic na styku z ulicą [...]. Przeprowadzona wtedy modernizacja ul. [...] doprowadziła do zagospodarowania działki nr [C]/1, które nie zmieniło się do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Na ocenę co do braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi mieć wpływ także brak możliwości określenia w jakiej części działka nr [C]/1 została wywłaszczona (przekazana nieodpłatnie), a w jakiej części sprzedana, ze względu na brak możliwości uzyskania jakichkolwiek dokumentów. Przyjęcie ustalenia organów administracyjnych, że część nieruchomości nr [C]/1, przejęta na podstawie art. 13 ustawy z 1948 r., stanowi obszar o pow. 897 m2 i znajduje się w południowej części działki na całej jej długości z uwagi na przeznaczenie jej na lokalizację ul. [...], zresztą ustalenia zasadnego, powoduje że żądanie zwrotu i badanie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należało odnieść przede wszystkim do tej części działki. Reasumując, nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a tym samym nie zostały podważone ustalenia, że cel wywłaszczenia (poszerzenie ulicy) został zrealizowany i miało to miejsce w latach 1969 - 1976, a zatem przed wprowadzeniem do obrotu prawnego terminów z art. 137 u.g.n. Brak możliwości zwrotu działki nr [C]/1 wynika także z art. 2 u.g.n w związku z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Drogi publiczne mogą bowiem stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w związku z art.182 §2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.