III SA/Gl 1543/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi G. D. na decyzję "A" S.A. w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od "A" S.A. w J. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...]r. znak: [...] A S.A. odmówiła skarżącej G. D. udostępnienia żądanej przez nią informacji publicznej stwierdzając, że ma ona charakter przetworzony, a strona, wzywana 16 sierpnia 2021r. do wykazania jej istotności dla interesu publicznego nie udzieliła odpowiedzi. Z akt sprawy wynika, że pismem z 21 kwietnia 2021r. skarżąca złożyła do A S.A. wniosek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o podanie wysokości wynagrodzenia netto w latach 2018-29020 i do chwili obecnej pracowników porównawczych dla skarżącej jako byłego pracownika "B" wraz z wszystkimi dodatkami rocznymi, w tym nagrodą [...] i [...] pensją na potrzeby likwidacji szkody przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. W odpowiedzi pismem z 29 kwietnia 2021r. adresat wniosku poinformował, że informacji takiej może udzielić jedynie na żądanie Sądu, nadto Sąd winien także ustalić, czy skarżąca nadal byłaby pracownikiem Spółki i otrzymywała w związku z tym wynagrodzenie za pracę, gdyż od 2014r. "C" funkcjonuje w strukturach A S.A., wcześniej w D S.A. (obecnie E), a w związku z tym uregulowania płacowe uległy zmianie. Stanowisko to podtrzymał w piśmie z 17 czerwca 2021r. W odpowiedzi strona przesłała do organu pismo określone jako "Ostateczne wezwanie do udostępnienia informacji publicznej". Podniosła w nim, że A S.A. jako podmiot, w którym Skarb Państwa posiada 50% akcji obowiązana jest do ujawnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Powołała się na stanowisko NSA, z którego wynika, że informacja o wydatkowaniu przez takie podmioty środków publicznych, w skład których wchodzą m.in. środki na wynagrodzenia jest informacją publiczną. Zatem żądana informacja o ogólnej wysokości wypłaconego wynagrodzenia netto pracowników w dziale księgowości podlega udostępnieniu w trybie udip. W odpowiedzi organ podniósł, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, a tym samym powoduje konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji dla interesu publicznego. Pismem z 7 września 2021r. skarżąca podjęła polemikę ze stanowiskiem adresata zapytania co do oceny charakteru żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Stwierdziła, że sprzeczne z udip jest kwalifikowanie informacji jako przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowana dla wnioskującego poprzez odnalezienie odpowiednich dokumentów, sporządzenie ich kopii, nawet jeśli są zbiorem z kilku lat, ich zebranie jest czasochłonne i wymaga zwiększonego nakładu środków osobowych, gdyż czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno – biurowe o charakterze technicznym. Natomiast takie czynności, jak selekcja dokumentów, analiza ich treści czy anonimizacja są czynnościami zwykłymi, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Natomiast przygotowanie informacji żądanej przez stronę nie wymaga znacznego nakładu środków organizacyjnych, gdyż takich pracowników jest zaledwie dwóch, a przepisy obowiązujące w zakresie dokumentacji pracowniczej obligują organ do jej prowadzenia. Strona stwierdziła, że w jej ocenie informacje dot. wynagrodzeń mają charakter informacji prostych, gdyż zestawienia kwot wynagrodzeń czyli listy płac są sporządzane dla celów płacowych co miesiąc. Podniosła także, że wcześniej informacje takie były jej udostępniane przez ten sam organ w roku 2012, 2015 i 2018 bez konieczności wykazywania interesu publicznego. W odpowiedzi, organ wydał zaskarżoną decyzję z [...]r., odmawiającą udzielenia informacji jako informacji przetworzonej, co do której strona nie wykazała w jakim zakresie jest ona istotna dla interesu publicznego. Skargą z 22 października 2021 r. skarżąca zaskarżyła w całości ww. decyzję z [...] r., w przedmiocie odmowy udzielenia jej informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z 21 kwietnia 2021 r. Zarzuciła w niej: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego - przez błędne uznanie, że przedmiotem wniosku złożonego przez skarżącą było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez zaniechanie wskazania w zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i dowodów, na których oparła się Spółka uznając żądaną informację publiczną za informację przetworzoną, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona, w związku z czym wydano niezasadną decyzję odmawiającą dostępu skarżącej do informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że co prawda żądana informacja jest informacja publiczną, jednak zachodzi konieczność jej przetworzenia. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujących że cechą informacji przetworzonej jest okoliczność, że jej uzyskanie wiąże się z poniesieniem przez podmiot zobowiązany określonych kosztów w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych, organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącą działalnością. W odniesieniu do informacji przetworzonej ustawodawca uzależnił możliwość jej udzielenia od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast żądana informacja dotyczy prywatnego interesu skarżącej, bowiem ma posłużyć do wystąpienia przez nią o podwyższenie renty wyrównawczej. Ujawnienie danych o wynagrodzeniach mogłoby też stanowić naruszenie ustawy o ochronie danych osobowych. W piśmie procesowym z 31 stycznia 2022r. strona podtrzymała swoje stanowisko. Odnosząc się do argumentu dot. danych osobowych oświadczyła, że żądane dane obejmujące uśrednione wynagrodzenia kilku pracowników, których personalia pozostają nieujawnione nie stanowią "danych osobowych" w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie Sąd zbadał terminowość wniesienia skargi. Z pisma organu wynika, że decyzja została nadana do pełnomocnika 17 września 2021r. czyli w piątek. Natomiast nadanie na poczcie przesyłki ze skargą nastąpiło 22 października 2021r. Aby skargę można było uznać za wniesioną w terminie, doręczenie decyzji musiałoby nastąpić najpóźniej 23 września 2021r, co – biorąc pod uwagę nadanie decyzji w piątek i następujący po nim weekend, Sąd uznał za prawdopodobne i przyjął na korzyść strony, że skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. Przechodząc do meritum sprawy podnieść należy, że prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sprawy dot. informacji publicznej w dniu złożenia zapytania regulowała ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 2176 – zwana dalej "udip."). Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl udip. i przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie. W kwestii podmiotowej przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, w których Skarb Państwa ma pozycje dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2021r., poz. 275), ilekroć w ustawie jest mowa o pozycji dominującej rozumie się przez to pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Jeśli zatem ponad 50% akcji spółki, do której skierowane zostało zapytanie posiada Skarb Państwa, to ma on w tej spółce pozycję dominującą w rozumieniu ww. ustawy, a spółka należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do stosowania ustawy. Nie kwestionuje tego zresztą sam organ. Spełnione zostało zatem kryterium podmiotowe. W kwestii przedmiotu, jakiego dotyczyło zapytanie wskazać należy, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) udip udostepnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1, a w myśl art. 6 ust. 2 pkt 5 lit. e) także o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Oznacza to, że sposób wydatkowania środków na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych w takich podmiotach stanowi informację publiczną. Natomiast zasadniczy przedmiot sporu koncentruje się wokół oceny, czy żądana informacja ma charakter prosty – gdyż w takim przypadku zasadniczo winna być udostępniona bez dalszych warunków, czy jest informacją przetworzoną, gdyż w takim przypadku jej udostępnienie może być uzależnione od wykazania szczególnej istotności tego ujawnienia dla interesu publicznego. Odnośnie tak zarysowanego sporu zauważyć przyjdzie, że w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że charakter informacji przetworzonej maja dane przygotowane specjalnie dla wnioskodawcy przy zastosowaniu założonych przez niego kryteriów. Natomiast konieczność odszukania dokumentów, ich anonimizacja czy wykonanie ich kopii nie jest uznawana za przetworzenie w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Z takim podziałem należy się zgodzić z tym jednak zastrzeżeniem, że istotna jest również skala zapytania; czasem zbiór informacji prostych jest tak obszerny, a jego przygotowanie tak czasochłonne lub skomplikowane, że już sam ten fakt czyni z nich informację przetworzoną, bo wymaga znacznego zaangażowania adresata wniosku w jej przygotowanie. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem zapytania były bowiem wynagrodzenia dwóch pracowników na przestrzeni nieco ponad trzech lat. Rację ma skarżący, że ich przygotowanie nie powinno nastręczyć większych problemów, skoro w każdym z miesięcy zachodzi konieczność sporządzenia listy płac. W takim zaś przypadku wskazuje to, że objęta wnioskiem informacja ma w istocie charakter prosty, zatem nie ma podstaw do wzywania skarżącej do wykazywania istotności ujawnienia informacji dla interesu publicznego. Zasadny okazał się zatem zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Co do motywacji skarżącej do uzyskania żądanych danych, to jest to kwestia drugorzędna. Faktem jest, że prawo do informacji publicznej ma służyć do realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad ich funkcjonowaniem. Tym niemniej w przypadku informacji prostej, strona nie ma obowiązku wskazywania w jakim celu informacji żąda. Jeśli nawet ujawniła, że ich uzyskanie wiąże się z ustaleniem wysokości renty wyrównawczej, to – z jednej strony - nie niweluje to prawa strony do uzyskania tych danych na zasadach ogólnych, z drugiej – będzie celowe także ze względu na zasadę ekonomiki procesowej. Co do ewentualnego naruszenia danych osobowych zauważyć należy, że strona wnosiła o dane zanonimizowane; możliwe też było przekazanie ich w kwotach uśrednionych, co uniemożliwi powiązanie konkretnych kwot wynagrodzeń z osobami, które je otrzymują. Nie uznał natomiast Sąd zasadności zarzutów naruszenia przepisów Kpa w zakresie postępowania dowodowego. W tym zakresie wyjaśnić należy, że czynności poprzedzające udostępnienie informacji publicznej nie stanowią postępowania administracyjnego. Z tego powodu nie prowadzi się też w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie informacji publicznej żadnego postępowania dowodowego. Przepisy Kpa znajdują zastosowanie dopiero do decyzji o odmowie ujawnienia informacji, o czym stanowi art. 16 ust. 2 Kpa. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę prezentowane wyżej stanowisko. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.