II OSK 712/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 516/20 w sprawie ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1. i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu P. z dnia [...] kwietnia 2020 r., znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 28 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Łd 516/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji (pkt 1). Sąd orzekł również w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta Powiatu P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293) i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.) odmówił uzgodnienia pod względem ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na terenie gminy G., obr. S., na działkach nr [...] i nr [...], polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach oznaczonych na załączniku graficznym stanowiącym integralną część wniosku inwestora – A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. Postanowieniem z [...] maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W ocenie organu, pomimo że inwestor jako teren inwestycji wskazał część działek nr [...] i [...] (na których to częściach nie występują grunty chronione), ustalenie warunków zabudowy możliwe jest jedynie dla terenu obejmującego jedną lub kilka działek ewidencyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor podniósł zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zakwestionowano stanowisko organów, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko i wyłącznie do całej działki, a nie jedynie jej części. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd podzielił przy tym stanowisko organów co do tego, co należy rozumieć przez teren inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy i od którego ma się odnosić uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy jest ustalanie warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem tego postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora. Na poparcie ww. stanowiska powołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., zaskarżając go w części co do punktu 1 sentencji. Wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę; 2. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, na których zostanie posadowiona planowania inwestycja, na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy teren inwestycji ogranicza się do gruntów niewymagających takiej zmiany, co w sposób jasny wynika ze znajdującej się w aktach kopii mapy ewidencyjnej. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III, podczas gdy teren planowanej inwestycji ogranicza się do terenu objętego gruntami rolnymi klas RI IVa, RI IVb, R V, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo podstaw ku jego zastosowaniu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi; 3. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku ku temu podstaw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy decyzja o warunkach zabudowy może odnosić się jedynie do całej działki (lub kilku działek) o określonym numerze ewidencyjnym, czy też może dotyczyć części działki (działek) określonej przez wnioskodawcę, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, dostrzegając rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstałe na tym tle, opowiada się za stanowiskiem, zgodnie z którym w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (w związku z art. 64 ust. 1) wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Natomiast - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy - przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W przepisach tych jest więc mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść tych przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Wskazać również należy na treść art. 61 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, z którego wynika, że minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w drodze rozporządzenia określi wymagania dotyczące m.in. ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Ustawodawca odróżnia więc pojęcia "teren" i "działka". Taka wykładnia powołanych przepisów wydaje się być w pełni zgodna z wolą ustawodawcy, o czym świadczyć może nowelizacja art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Polega na dodaniu do tego przepisu ust. 5a, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Ustawodawca konsekwentnie posługuje się tu pojęciami: "terenu", "frontu terenu". Ponadto warte uwagi jest również rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399). Na jego mocy uchylono § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w którym odwołano się do pojęcia: "działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy". § 4 ust. 1 tego rozporządzenia uzyskał brzmienie: "1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.", podczas gdy poprzednio w przepisie tym posłużono się pojęciem: " na działce objętej wnioskiem". Analogicznie, użyte w § 6 w ust. 1 i w § 8 wyrazy "frontu działki" zastąpiono wyrazami: "frontu terenu". Sąd administracyjny orzeka według stanu prawnego na dzień wydania spornej decyzji, zatem przepisy te nie znajdą bezpośredniego zastosowania w sprawie. Pozwalają jednak na ustalenie kierunku wykładni, który będzie zgodny z wolą ustawodawcy. Skoro ustawodawca w odniesieniu do określenia granic terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zastąpił konsekwentnie pojęcie: "działki" pojęciem: "terenu", to oznacza, że decyzja ta może odnosić się nie tylko do działki (działek) jako całości, ale również części działki, o ile będzie to teren jednoznacznie wyodrębniony. Podkreślenia przy tym wymaga, iż - w myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Jednym ze składników prawa własności nieruchomości jest prawo właściciela do jej zagospodarowania i zabudowy zgodnie z jego wolą (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 57- 58). Prawo to może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego realizacja nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę odmowa wydania właścicielowi warunków zabudowy dla wyodrębnionego terenu stanowiącego część działek ewidencyjnych, niewymagającego zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, może być postrzegana jako naruszenie prawa własności (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wprawdzie właściciel może dokonać podziału działki na części wymagające i niewymagające zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze, jest to jednak zbytni formalizm, który ponadto nie spowoduje, że ochrona gruntów rolnych wyższych klas będzie bardziej skuteczna. W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Nie jest w tym kontekście zasadny argument Sądu pierwszej instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się konkretnego położenia nieruchomości, tylko określa się warunki zabudowy dla całej działki. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy. Na uwzględnienie zasługują w związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym trafne są również zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Ze wskazanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ pierwszej instancji ustali, jakie są granice terenu objętego wnioskiem i czy w granicach tych znajdują się wyłącznie użytki rolne niepodlegające ochronie i na tej podstawie rozważy możliwość ustalenia warunków zabudowy dla określonych przez inwestora części działek. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a.