II SA/Gl 755/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) postanowieniem z [...] r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na pismo z dnia 6 grudnia 2019 r., znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (dalej: PINB). Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. G. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący), ze względu na planowaną zabudowę działki nr 1, obr. [...] w J., której jest właścicielem, złożył wniosek o przeprowadzenie kontroli zrealizowanej budowy na działce nr 2, obr. [...] w J. przy ul. [...], pod względem zgodności z projektem budowlanym oraz obowiązujących przepisów. Skarżący podniósł, iż naruszenia prawa polegają na niezgodności posadowienia ww. budynku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W wyniku tego wniosku PINB podjął czynności wyjaśniające, zwracając się do K. G., właścicielki budynku usytuowanego na działce nr 2, o przedłożenie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wybudowanego budynku z informacją o zgodności usytuowania obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu w celu precyzyjnego ustalenia usytuowania ww. budynku mieszkalnego, jednorodzinnego. Wystąpił także do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z prośbą o informację, czy w momencie wydania decyzji nr [...], znak. [...] z dnia [...] r. zezwalającej na budową budynku ul. [...] w J., zmienionej decyzją z dnia [...] r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] r. - dla działki inwestycji nr 2, obr. [...] - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczonego pod ul [...] - południe, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. - obowiązywały wyznaczone w ww. MPZP linie zabudowy (nieprzekraczalna oraz obowiązująca), i w jakich odległościach od granic działek sąsiednich przebiegały. Pismem z dnia 6 grudnia 2019 r., znak: [...] PINB poinformował wnioskodawcę o tym że budynek został usytuowany zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta J. i zatwierdzonym projektem budowlanym nr [...] z dnia [...] r., znak. [...]. Budynek ten jest usytuowany zgodnie z ustaleniami MPZP- terenu przeznaczonego pod zabudowę w rejonie ulicy [...] - południe, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r. [[...]], Ponadto, usytuowanie budynku jest zgodne z § 12 ust.1 i § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Wnioskodawca zażądał pisemnego uzasadnienie stanowiska PINB, a następnie, działając przez pełnomocnika, wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia). ŚWINB postanowieniem wskazanym na wstępie z [...] r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na pismo PINB z 6 grudnia 2019 r., traktując je jako zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. W ocenie organu, wniosek skarżącego z 24 kwietnia 2019 r. należało potraktować jako skargę i załatwić ja na zasadach określonych w art. 237 § 3 i 238 § 1 k.p.a. Organ I instancji, zdaniem ŚWINB, przeprowadził postępowanie kontrolno-wyjaśniające w ramach przysługujących mu uprawnień, natomiast w jego wyniku, nie mając ku temu kompetencji, nie mógł wydać postanowienia na które służyłoby zażalenie. Rzeczone pismo PINB było jedynie informacja o sposobie załatwienia pisma wnioskodawcy (skarżącego) z 24 kwietnia 2019 r. W skardze z 12 maja 2020 r. G. K., działający przez pełnomocnika, podnosi zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy t.j.: 1/ art. 134 w związku z art. 144 i art. 123k.p.a. poprzez błędne zastosowanie skutkujące niedopuszczalnością odwołania, a w konsekwencji zakończeniem administracyjnego toku instancji; 2/ art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie domniemania, iż mamy do czynienia z decyzją administracyjną lub postanowieniem i przyjęcie, iż sprawę administracyjną można zakończyć w innej formie; 3/ art. 227 k.p.a. i 233 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 roku jest skargą podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do konstatacji, iż jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego - przeprowadzenie kontroli oraz wydanie stosownej decyzji administracyjnej; 4/ art. 238 §1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2019 roku stanowi zawiadomienie o załatwieniu skargi; 5/ art. 58 §1 k.p.a. poprzez nieprzywrócenie terminu do złożenia zażalenia/ odwołania Skarżącego; 6/ art. 37 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie zażalenia/odwołania złożonego przez Skarżącego; 7/ art. 138 §2 k.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w razie przyjęcia braku rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji/postanowienia. Wskazując na powyższe wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów procesowych, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podtrzymuje głoszony wcześniej pogląd, iż PINB winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący bowiem złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego a nie skargę w trybie skargowo-wnioskowym. Spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 k.p.a. - o wszczęcie postępowania wniosła strona - skarżący, jako właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny, a zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej, załatwianej w drodze decyzji. Należy przy tym podkreślić, że skarżący nie był wówczas reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Najistotniejszym elementem w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, jest jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy też skarga obywatela o charakterze ogólnym. Powyższe determinuje rodzaj postępowania. Zgodnie zaś z art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Zgodnie z art. 61a §1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem w niniejszym przypadku, jeżeli PINB nie przeprowadził postępowania administracyjnego, to w wyniku przeprowadzonej kontroli i uznaniu, iż z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, winien wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia, na które to przysługuje zażalenie. NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2020 roku sygn. akt: I OSK 2205/17 podkreśla, że "odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania." W niniejszej sprawie PINB przeprowadził szereg czynności celem merytorycznego rozparzenia sprawy, stąd należy uznać, że przeprowadził postępowanie administracyjne, które winno zakończyć się wydaniem decyzji. Ponadto, pismo PINB z dnia 6 grudnia 2019 roku, w razie gdyby potraktować jako zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi, to zgodnie z 238 §1 k.p.a. powinno zawierać wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona a także przy odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 k.p.a. a tymczasem tego nie zawiera. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z [...] r. w sprawie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (PINB) z dnia [...] r., znak: [...] podlegałaby uwzględnieniu jedynie w tym przypadku, gdyby uznać, że wystąpienie G. K. z dnia 24 kwietnia 2019 r. miało charakter wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie jednej z form samowoli budowlanej określonych w art. 48, 49f bądź 50-51 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: pr. bud.). W takiej sytuacji PINB byłby zobowiązany do rozpatrzenia wniosku i w jego wyniku podjęcia postępowania albo też wydania postanowienia o odmowie wszczęcia w trybie i z przyczyn określonych w art. 61a k.p.a. Wystąpienie skarżącego zatytułowane "Zgłoszenie naruszenia prawa polegające na niezgodności posadowienia budynku położonego na działce2 obr. [...] J., ul. [...]" (k.1 akt admin.) nie wskazuje wprost na żądanie podjęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez właściciela budynku znajdującego się na wskazanej działce, sąsiadującej z działką skarżącego nr 1. Może to jednak wynikać z treści wystąpienia, w którym zarzucono naruszenia postanowień planu miejscowego (niezachowanie linii zabudowy od strony północnej), przepisów z zakresy warunków technicznych (ściana budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi znajduje się bliżej niż 4 m od granicy sąsiada). Ponadto pojawia się w nim wniosek o "podjęcie stosownych kroków prawnych wobec właściciela budynku". PINB nie potraktował tego wystąpienia jako wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, ale, jak to wynika z pisma kierowanego do właścicielki budynku usytuowanego na działce nr 2, jako sygnał do podjęcia czynności kontrolnych w sprawie "legalności budowy" przedmiotowego budynku, prowadzonych na podstawie art. 81c ust. 1 pkt. 1 pr. bud (k. nr 3 akt. admin.). W ocenie Sądu postępowanie PINB należy ocenić jako prawidłowe zważywszy na rozwiązania przyjęte w przepisach prawa budowlanego, zgodnie z którymi zarzuty dotyczące nielegalności budowy mogą być przedmiotem postępowania kontrolnego regulowanego w art. 81 ust. 1 i 4, 81 a i 81c pr. bud., jak i postępowania jurysdykcyjnego w trybie określonym w art. 48, 49f bądź 50-51 pr. bud. Jeśli skarżący żądałby w sposób jednoznaczny i stanowczy wszczęcia postępowania w jednym ze wskazanych trybów jurysdykcyjnych organ nadzoru budowlanego nie miałby wyboru. Natomiast w sytuacji, w której jego żądanie nie było jednoznacznie sformułowane mogło zostać potraktowane jako sygnał do podjęcia z urzędu czynności kontrolnych. Trzeba zauważyć, że podjęcie postępowania kontrolnego, a nie jurysdykcyjnego, nie miało większego wpływu na uprawnienia skarżącego. Jeśli w wyniku postępowania kontrolnego, gwarantującego organowi nadzoru budowlanego możliwość korzystania z szeregu instrumentów prawnych pozwalających na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (np. możliwość żądania od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów; nałożenie obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz) organ ten stwierdzi zaistnienie przesłanek do podjęcia postępowania administracyjnego, to postępowanie kontrolne "przechodzi" w postępowanie jurysdykcyjne, ale już skonkretyzowane co do przedmiotu, jak i co do stron. Postępowanie kontrolne pełni w tym przypadku rolę swoistego postępowania "przedjurysdykcyjnego",podobnie zresztą jak postępowanie poprzedzające rozstrzygnięcie w kwestii wszczęcia postępowania na wniosek, które nie zawsze doprowadza do zawiązania postępowania jurysdykcyjnego. Zatem jako trafne należy ocenić stanowisko ŚWINB, który odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od pisma skarżącego z dnia 24 kwietnia 2029 r., skoro PINB, w ramach przysługujących mu uprawnień, uznał, że pismo to nie ma charakteru wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, a jest jedynie sygnałem dającym podstawę do prowadzenia czynności kontrolnych. Wobec tego, nawet jeśliby doszukiwać się w działaniach PINB naruszenia prawa procesowego, a w ślad za tym i w działaniach organu II instancji, który zaakceptował tryb przyjęty przez organ pierwszoinstancyjny, to nie będą to takie naruszenia procedury, które mogły być mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, w szczególności dotyczące naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 i art. 123, art. 104, art. 138 § 2, art. 37 i art. 58 §1 k.p.a. skoro pismo PINB z dnia 6 grudnia 2019r. nie miało charakteru decyzji ani postanowienia. Nie doszło także do naruszenia art. 227 k.p.a., art. 233 i art. 238 § 1 k.p.a ŚWINB mógł potraktować wniosek skarżącego z dnia 24 kwietnia 2019 r. jako skargę w rozumieniu k.p.a., zważywszy zwłaszcza brak kolizji między postępowaniem kontrolnym, prowadzonym przez PINB, a postępowaniem wywołanym wniesieniem skargi. Postępowanie kontrolne może być elementem postępowania skargowego, skoro przedmiotem tego ostatniego jest m.in. naruszenie praworządności, zaś jego podjęcie jest wynikiem inicjatywy zainteresowanego podmiotu (skarżącego), któremu zapewniono rozpoznanie i załatwienie skargi oraz przekazanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi ( art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). Skoro brak jest podstaw do uchylenia przez Sąd kwestionowanego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu stosowanie do art. 151 p.p.s.a.