I OSK 1890/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2544/21 w sprawie ze skargi Gminy B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 23 września 2021 r., znak: DAP-WPK-727-1-60/2021/MGa w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2544/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę Gminy B. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, strona) na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ administracji, organ) z 23 września 2021 r., znak: DAP-WPK-727-1-60/2021/MGa, w przedmiocie zawieszenia postępowania. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej Gminy na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) zarzucił naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wadliwe ustalenia co stanu faktycznego sprawy polegające na: a) ustaleniu za udowodniony fakt śmierci uczestnika postępowania A. S., b) ustaleniu za udowodniony fakt, że przed Sądem Rejonowym [...] w K. Wydział Cywilny toczy się pod sygnaturą [...] postępowanie w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po uczestniczce A. S. - wyłącznie w oparciu o informacje przekazane przez innego uczestnika postępowania, bez weryfikacji faktu śmieci uczestniczki ani też bez wystąpienia do sądu powszechnego z zapytaniem o to czy przedmiotowe postępowanie toczy się i jaki jest jego przedmiot; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 30 § 5 i art. 97 § 1 pkt 1 kpa polegające na nie dostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył ww. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie dokonanie (po uznaniu za udowodniony faktu śmierci A. S.) ustaleń co do tego czy spadek po A. S. nie jest spadkiem nieobjętym w rozumieniu art. 30 § 5 k.p.a., przed ewentualnym zawieszeniem postępowania co doprowadziło do bezpodstawnego nie zastosowania art. 30 § 5 k.p.a. i nie wystąpienia do sądu powszechnego o ustanowienie kuratora spadku - w sytuacji gdy organ uznawszy za udowodniony fakt śmierci A. S. winien był, przed podjęciem ewentualnej decyzji o zawieszeniu postępowania, dokonać ustaleń co tego czy nie zachodzi przypadek spadku nieobjętego, obligujący organ do wystąpienia o ustanowienie kuratora spadku; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. polegające uznaniu przez Sąd, że w sprawie nie mógł być zastosowany art. 30 § 5 k.p.a. z uwagi na fakt, że ustanowienie kuratora spadku nie mogłoby dać organowi możliwości przyznania stronom określonych uprawnień i w konsekwencji oddalenie skargi - w sytuacji gdy toczące się postępowanie administracyjne nie dotyczy przyznania uprawnień określonym podmiotom (wskazywanym w sentencji decyzji) ale stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które to postępowanie może toczyć się z wykorzystaniem instytucji kuratora spadku - osoby której zadaniem jest zapewnienie ochrony praw nie ustalonym jeszcze spadkobiercom strony postępowania; art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 30 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo ustalił, że postępowanie spadkowe po A. S. stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi - w sytuacji gdy w postępowaniu przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i nie dochodzi do przyznania konkretnym stronom (wskazanym w sentencji decyzji) określonych uprawnień lub nałożenia określonych obowiązków, ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej stronie nie stanowi zagadnienia wstępnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zakończenie postępowania, a ewentualne zawieszenie postępowania możliwe jest jedynie w sytuacji przewidzianej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji, rozpoznaniem skargi i uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Zaskarżonym postanowieniem organ administracji, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek A. R. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z [...] października 2017 r. - którą stwierdzono nabycie przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (dalej: decyzja komunalizacyjna) – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. S. Sąd I instancji uznał stanowisko organu za prawidłowe. Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów kasacyjnych należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa, w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przywołany przepis nakazuje zatem dopuścić jako dowód nie tylko dowody wymienione przykładowo w zdaniu drugim (na co wskazuje sformułowanie "w szczególności"), lecz "wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Nadto, wymienione w kodeksie środki dowodowe nie mają przypisanej określonej hierarchii ich wartości. Wprawdzie z woli ustawodawcy w pewnych przypadkach dowodzenie określonych faktów może nastąpić tylko ściśle określonymi środkami dowodowymi, to jednak w kontekście okoliczności, których dotyczy rozpatrywany zarzut kasacyjny, nie ma przepisów szczególnych, które by to przewidywały. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie, na fakt śmierci A. S. oraz na fakt prowadzenia przez Sąd Rejonowy [...] w K. Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) postępowania w przedmiocie otwarcia i ogłoszenia testamentu oraz stwierdzenia nabycia spadku po A. S., wskazuje nie tylko, stanowiące odpowiedź na wezwanie organu, pismo profesjonalnego pełnomocnika B. K. - potencjalnej spadkobierczyni A. S. (k. 22 akt adm.), lecz także informacja wnioskodawcy A. R. z 14 marca 2021 r. (k. 6 akt adm.) oraz pismo S. R. (jeden z następców prawnych po dawnym właścicielu nieruchomości, której dotyczy decyzja komunalizacyjna) z 5 sierpnia 2021 r., przedstawione organowi administracji przez skarżącą kasacyjnie (k. 19 akt adm. z załącznikiem). Wskazany materiał dowodowy był wystarczający do wydania przez organ administracji postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego po A. S. Należy podkreślić, że wymienione dowody wzajemnie ze sobą korespondują i brak jest podstaw, by odmówić im wiarygodności. Co istotne, skarżąca kasacyjnie nie zaprzeczyła faktom śmierci A. S. oraz prowadzenia przez sąd powszechny postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po tej osobie. Strona zarzuciła jedynie brak zweryfikowania tych faktów przez organ, który to zarzut, z wyżej wskazanych powodów, nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Należy przyjąć, że w sytuacji, gdy śmierć jednej z osób, która powinna być stroną postępowania, nastąpiła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, zastosowanie znajdzie podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Natomiast przypadek związany z następstwem prawnym powstałym na skutek śmierci osoby, która już uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym, uzasadnia zawieszenie tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wniesiono 24 lutego 2021 r., a według informacji przekazanych przez wnioskodawcę (k. 6 akt adm.), A. S., będąca następczynią prawną dawnego właściciela nieruchomości, której dotyczy sprawa, zmarła 12 lutego 2021 r. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie ujawniła się kwestia następstwa prawnego po osobie zmarłej, która żyjąc, stałaby się stroną postępowania. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. W realiach niniejszej sprawy taką kwestią jest następstwo prawne po A. S., która żyjąc stałaby się stroną postępowania, jako że skutki stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej dotykają sfery praw byłych właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych. O następstwie prawnym wynikającym z dziedziczenia rozstrzyga zaś postanowienie sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt poświadczenia dziedziczenia, zgodnie z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że ustalenie spadkobierców A. S., będącej następcą prawnym właściciela nieruchomości przejętej na rzecz gminy, stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy prawidłowe przeprowadzenie postępowania nadzorczego wobec decyzji komunalizacyjnej i wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie. Wobec tego w niniejszej sprawie konieczne było zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, co przesądza o bezzasadności zarzutu sformułowanego w punkcie 4 skargi kasacyjnej. Z powyższych względów za chybione należało uznać także zarzuty wskazane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej. Przepis art. 30 § 5 kpa dotyczy bowiem sytuacji śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ administracji we wstępnej fazie tego postępowania kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny z uwagi na ich interes prawny. Rozwiązanie przyjęte w art. 30 § 5 kpa umożliwia kontynuowanie postępowania w razie śmierci strony oraz braku jej następców prawnych. Nie chodzi w tym przypadku o problem wezwania następców prawnych zmarłej strony do udziału w postępowaniu, lecz o sytuację, w której zamiast następcy prawnego działa następca procesowy w związku z istnieniem tzw. spadku nieobjętego, gdy za strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.