II OSK 1436/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dnia 15 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. S. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1690/21 w sprawie ze skargi B. L. i A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2021 r. znak: DON.7100.129.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1690/21, po rozpoznaniu skargi B. L. i A. L., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lipca 2021 r. znak: DON.7100.129.2021.ANE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli I. S. i M. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 3 k.p.a. poprzez błędną interpretację i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, w sytuacji gdy stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 3 k.p.a. ("odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji") wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 59h Prawa budowlanego, poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że zapis ten powoduje konieczność zastosowania brzmienia Prawa budowlanego w wersji uprzedniej i tym samym nie mają zastosowania zapisy dotyczące przedawnienia możliwości unieważnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w sytuacji gdy zapis ten odnosi się do treści Prawa budowlanego, a nie Kodeksu postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie nie toczyło się postępowanie w oparciu o zapisy Prawa budowlanego, a o treść postępowania administracyjnego, a tym samym zastosowanie mieć będzie zapis art. 59h Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 20 września 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców poparł argumentację podniesioną w skardze kasacyjnej, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie. W piśmie z dnia 3 października 2024 r. zatytułowanym "odpowiedź uczestników na skargę kasacyjną" uczestnicy postępowania – B. L. i A. L. odnieśli się do stanowiska Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zawartego w piśmie z dnia 20 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 22 lipca 2021 r. znak: DON.7100.129.2021.ANE, którą organ ten uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB") z dnia 4 maja 2021 r., znak WINB-WOA.771.48.2019.AK.KS - stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wodzisławiu Śląskim (dalej: "PINB") z dnia 17 września 2015 r., nr 168/2015 o pozwoleniu na użytkowanie części rozbudowy budynku przetwórni mięs – i stwierdził, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. nr 168/2015 została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził nieważności ww. decyzji z uwagi na upływ pięciu lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zatem decyzję wydaną w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (zob. wyroki NSA: z dnia 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1531/22; z dnia 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 616/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę, że ww. decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r., udzielająca I. i M. S. pozwolenia na użytkowanie części rozbudowy budynku przetwórni mięs (pomieszczenie 0,1-gospodarcze), jest nierozerwalnie związana z decyzją tego samego organu z dnia 10 września 2015 r. nr 151/2015, zatwierdzającą projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku gospodarczego oraz nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Następnie Sąd I instancji wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego z dnia 10 września 2015 r. była natomiast obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w konsekwencji czego GINB decyzją z dnia 8 marca 2021 r. znak: DON.7100.39.2021.ANE stwierdził jej nieważność. Ponadto, skarga inwestorów od decyzji organu odwoławczego z dnia 8 marca 2021 r. została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/21. Wobec tego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 664/22 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 925/21, zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 marca 2021 r. znak: DON.7100.39.2021.ANE i poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 grudnia 2020 r. znak: WINB-WOA.771.40.2019.AK.KS. W wyroku tym NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji i organów, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja PINB z dnia 10 września 2015 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażąco bowiem narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 planu (uchwała Nr XXXI/245/13 Rady Gminy Gorzyce z dnia 3 czerwca 2013 r. – Dz. Urz. Woj. Śl. z 12 czerwca 2013 r. poz. 4288). Na skutek ww. wyroku NSA wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r., co oznacza, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 55 ust. 1 pkt 2 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym kontekście rozstrzygnięcie Sądu I instancji uchylające zaskarżoną decyzję należy uznać za prawidłowe. Zaskarżona decyzja GINB jest wadliwa, bowiem organ ten uznał, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo zatem błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do braku możliwości zastosowania art. 59h ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), dalej: "ustawa nowelizująca". Należy zauważyć, że ustawą nowelizujacą dodano do Prawa budowlanego między innymi art. 59h (nowelizacja weszła w życie 19 września 2020 r.). Zgodnie z tym przepisem, nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie z normą intertemporalną zawartą w art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Stwierdzić należy, że art. 59h Prawa budowlanego w brzmieniu określonym ustawą nowelizującą z dnia 13 lutego 2020 r. ma zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosowanie ww. przepisu nie zostało wyłączone przez art. 25 ustawy nowelizującej z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy do spraw uregulowanych ustawą - Prawo budowlane, bowiem tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Art. 59h jest przepisem dotychczas nieznanym ustawie – Prawo budowlane. Nie można zatem przyjąć, że sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. była sprawą "uregulowaną w ustawie – Prawo budowlane, wszczętą i niezakończoną", skoro w dacie wszczęcia postępowania, żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wobec tego nie można przyjąć, aby postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy - Prawo budowlane, która powinna być kontynuowana w oparciu o przepisy dotychczasowe na podstawie intertemporalnego przepisu art. 25. Przepis ten wprost i jednoznacznie odnosi się do spraw regulowanych ustawą - Prawo budowlane, a więc m.in. do spraw o wydanie pozwolenia na użytkowanie, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w takiej sprawie. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącym pozwolenia na użytkowanie, jest uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w ustawie - Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji dla spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe ustawodawca wskazałby wprost, że w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1". Art. 59h, choć nie został ujęty w ustawie proceduralnej, stanowi przepis szczególny względem generalnych i określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego przesłanek orzekania o nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). W art. 59h Prawa budowlanego zawarto odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego potwierdzające taki właśnie charakter omawianej regulacji i jej powiązanie z przepisami art. 156 i nast. k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2529/21; z dnia 11 października 2023 r., sygn. akt II OSK 1155/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Aspekty celowościowe umożliwiają określenie reżimu prawnego, który powinien być stosowany do postępowań nieważnościowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Przyjęcie, że z uwagi na fakt, iż wejście w życie nowelizacji nastąpiło w trakcie toczącego się postępowania nieważnościowego powoduje, że mają zastosowanie dotychczasowe przepisy ustawy – Prawo budowlane, w ogóle nie przewidujące instytucji przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, byłoby sprzeczne z celem oraz istotą wprowadzonej regulacji (A. Plucińska – Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, Lex/el 2021). Na rzecz stosowania przepisu art. 59h do postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie zawisłych w dniu jej wejścia w życie przemawia ratio legis ustawy nowelizującej, jak również cele wynikające z przebiegu prac nad projektem zmian oraz materiałów legislacyjnych. Wynika z nich potrzeba zapewnienia stabilności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanych w przeszłości, jak również fakt, że cel wprowadzenia przedawnienia był uniwersalny i z założenia ta instytucja miała się odnosić do wszystkich decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bez względu na datę ich wydania (przed/po nowelizacji), a także bez względu na to czy wszczęto już bądź jeszcze nie postępowanie nieważnościowe. Skoro ustawodawca zdecydował się generalnie wzmocnić trwałość ostatecznych pozwoleń na użytkowanie i ograniczyć w czasie możliwość ich wyeliminowania z obrotu w trybie stwierdzenia nieważności do 5 lat, to nie ma dostatecznych podstaw, aby taka reguła pozostawała wyłączona w sprawach, tylko dlatego, że niektóre postępowania o stwierdzenie nieważności pozwoleń na użytkowanie pozostawały w toku w dacie wejścia w życie nowelizacji. Jest to gwarancyjna rola przepisów przejściowych formułowanych po to, aby stabilizować sytuację prawną uczestników obrotu budowlanego, który trwa w sposób ciągły, bez względu na prowadzone prace legislacyjne. Przepis przejściowy art. 25 ustawy nowelizującej ma w założeniu zapewnić kontynuację tych postępowań określonych w ustawie – Prawo budowlane, które łączą się z dokonaną przed jego wejściem w życie inicjatywą podmiotu (np. wniosek o pozwolenie na użytkowanie) lub organu (postępowanie legalizacyjne) opartą o przepisy dotychczasowe, tak aby nie powodować konieczności zmiany w toku sprawy dokumentów budowlanych sporządzonych pod rządami starego prawa. Prawidłowość powyższego toku rozumowania potwierdza ex post ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W art. 2 ust. 1 tego aktu normatywnego przesądzono, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jest to norma zobowiązująca organy do stosowania nowego prawa również do decyzji wydanych przed nowelizacją przepisów ogólnego postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2529/21; z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 304/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne stanowisko Sądu I instancji w ww. kwestii nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na brak podstaw do uznania, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co zostało wyjaśnione powyżej. Na marginesie należy zaznaczyć, że w kontekście wyżej przedstawionej wykładni art. 59h Prawa budowlanego bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają rozważania dotyczące daty wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, których dotyczy pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Wobec tego zarzut ten stał się indyferentny dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę GINB będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione, w szczególności uwzględni okoliczność, że na skutek wyroku NSA z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II OSK 664/22 wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji PINB z dnia 10 września 2015 r., co oznacza, że brak było podstaw do uznania, że decyzja PINB z dnia 17 września 2015 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).