II OSK 2537/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Liceum [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1305/21 w sprawie ze skargi [...] Liceum [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 21 września 2021 r. znak WI-I.7840.3.76.2021.SA w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 16 lutego 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1305/21, oddalił skargę [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 21 września 2021 r., nr WI-I.7840.3.76.2021.SA, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 5 lipca 2021 r., nr 377/6740.2/2021, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą DEN DEVELOPMENTS Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: "Przebudowa ze zmianą sposobu użytkowania budynku użyteczności publicznej na potrzeby budynku zamieszkania zbiorowego (hotelu) z remontem elewacji wraz z przebudową instalacji wewnętrznych (wodnokanalizacyjnych, c.o., wentylacji, klimatyzacji, elektrycznych i teletechnicznych) oraz budowa budynku zamieszkania zbiorowego (domu studenckiego) z usługami (w tym handel i gastronomia), garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi (wodno-kanalizacyjnymi, c.o. z węzłem, wentylacji, elektrycznymi, teletechnicznymi, stacjami transformatorowymi) oraz zmianą zagospodarowania terenu i rozbiórką obiektów (przychodni przyszpitalnej, przybudówki do budynku, wiaty śmietnikowej, budynku pomocniczego, wolnostojącego słupa reklamowego), z budową i przebudową instalacji zewnętrznych teletechnicznych, elektrycznych, wodno-kanalizacyjnych w tym kanalizacji deszczowej z budową zbiornika retencyjnego, oraz przebudową jednego wjazdu i budową nowego na ulicę wewnętrzną Śniadeckich, z budową zjazdu pożarowego i rozbiórką zjazdu na ulicę G., oraz przebudową sieci wodociągowej w ulicy S., na działkach nr [...] i [...], obr. [...] oraz na fragmentach działek nr [...], [...] obr. [...], nr [...] obr. [...], nr [...] obr. [...] przy ulicy G. [...] i [...] w K.". W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.), dalej specustawą covidową, Sąd pierwszej instancji zrekapitulował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów. Sąd Wojewódzki uznał, że naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. poprzez nieokreślenie w zawiadomieniu z 29 czerwca 2021 r. terminu, w którym można zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wnieść uwagi nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględnił bowiem, że strona skarżąca złożyła bardzo obszerne odwołane z repliką, gdzie miała okazję przedstawić swoje stanowisko oraz miała możliwość ujawnienia go w skardze. Ponadto, skarżące Liceum miało wiedzę o toczącym się postępowaniu od momentu otrzymania zawiadomienia, tj. od 28 kwietnia 2021 r. Odnosząc się do kwestii związanych z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzja ta pozostaje poza kontrolą w niniejszej sprawie. Wobec podnoszonych przez stronę wątpliwości co do zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z ww. decyzją w zakresie ustalonego parametru powierzchni biologicznie czynnej Sąd wskazał, że planowana inwestycja spełnia wynikający z decyzji o warunkach zabudowy wymóg zachowania min. 20% udziału powierzchni biologicznie czynnej na powierzchni terenu inwestycji dla terenu objętego wnioskiem. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że ustalony w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy winien być rozpatrywany osobno dla działki nr [...] i osobno dla działki nr [...], gdyż wskaźnik ten został wyznaczony dla całego terenu, to jest łącznie dla działek nr [...] i [...]. Sąd Wojewódzki zaakceptował sposób obliczenia szerokości elewacji frontowej i stwierdził, że założona w projekcie szerokość 93,47 m mieści się w przedziale ustalonym warunkami zabudowy. W odniesieniu do zarzutu skargi, że skoro powierzchnia zabudowy budynku B nie odpowiada powierzchni zabudowy budynku A, jak również kształt powierzchni zabudowy determinujący formę jest inny oznacza, że nie został spełniony wynikający z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymóg, aby nowo projektowany budynek kontynuował formę i gabaryty budynku historycznego, co zdaniem strony skarżącej oznacza, że zarówno kształt, jak i powierzchnia zabudowy powinny być takie same, Sąd pierwszej instancji wskazał, że nowy budynek kontynuuje bez wątpliwości parametry budynku istniejącego, a ponieważ powierzchnia zabudowy jest wskazana łącznie dla obu budynków w odniesieniu do terenu, a nie do każdej z działek, znikąd nie wynika warunek, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku czy jego kształt miały być takie same jak w przypadku budynku istniejącego. Sąd Wojewódzki za niezasadny uznał także zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zgodnie z którym odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko inwestora, że odległość od boiska ma być liczona między oknami a najbardziej zewnętrznym elementem boiska (jego skrajnią) i tak liczona odległość wynosi w tym wypadku 13,95 m. Sąd stwierdził, że sposób ustalenia tej odległości zaproponowany przez skarżące Liceum, zgodnie z którym odległość od boiska należy liczyć od jego ogrodzenia, prowadziłby do sytuacji, gdy istotną byłaby odległość od ogrodzenia bez względu na to, gdzie znajduje się boisko. W odniesieniu do zarzutu związanego z przewidywanym usunięciem drzew w ramach realizacji inwestycji Sąd Wojewódzki wskazał, że zostało ono zaplanowane w porozumieniu z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który postanowieniem z 12 października 2020 r. uzgodnił zakres niezbędnego usunięcia drzew i krzewów, w tym pod warunkiem przesadzenia wymienionych roślin. Projektowane nasadzenia umiejscowione będą zaś wyłącznie na działkach inwestycyjnych, a przewidywane przez stronę skarżącą przyszłe ewentualne problemy związane z rozrostem drzew (poza granicę działki) nie mieszczą się w ramach kontroli administracyjnoprawnej projektu budowlanego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dokonana przez orzekające organy ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa jest prawidłowa. W skardze kasacyjnej, [...] Liceum Ogólnokształcące im. [...] w K., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także nieumożliwienie skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności poprzez przesłanie skarżącemu pisma (znak AU-01-2.6740.2.905.2020.EPI) z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego i informacją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań bez określenia terminu w jakim należy zapoznać się z aktami postępowania i wnieść ewentualne uwagi (wypowiedzieć się) oraz bez informacji, że postępowanie znajduje się w końcowej fazie, a tym samym pozbawienie skarżącego możliwości dwuinstancyjnego rozpatrzenia jego zarzutów i wniosków; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie wybiórczej i dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a także wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy na skutek uniemożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności poprzez przesłanie skarżącemu pisma (znak AU-01-2.6740.2.905.2020.EPI) z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego i informacją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań bez określenia terminu w jakim należy zapoznać się z aktami postępowania i wnieść ewentualne uwagi (wypowiedzieć się) oraz bez informacji, że postępowanie znajduje się w końcowej fazie; - art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego prawa możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, w szczególności poprzez przesłanie skarżącemu pisma (znak AU-01- 2.6740.2.905.2020.EPI) z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego i informacją o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań bez określenia terminu w jakim należy zapoznać się z aktami postępowania i wnieść ewentualne uwagi (wypowiedzieć się) oraz bez informacji, że postępowanie znajduje się w końcowej fazie; - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędną i wybiórczą ocenę dowodów, w tym pominięcie dowodów świadczących o niezgodności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 lipca 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2/6730.2/1063/2019 o ustaleniu warunków zabudowy; - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącego o ustalenie czy kwestionowany projekt budowlany został pozytywnie zaopiniowany przez Miejskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zieleni, jako zgodny z wydanym dla inwestycji założeniem dla zieleni; - art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu dla ustalenia szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku historycznego i część projektowanego w dobudowie do historycznego budynku od ul. G.; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wojewodę Małopolskiego jako organ odwoławczy merytorycznego rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania skarżącego z 21 lipca 2021 r. i repliki z 7 września 2021 r. na stanowisko inwestora. Ponadto skarżące kasacyjnie Liceum zarzuciło nieważność postępowania na podstawie przepisu art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem na skutek doręczenia skarżącemu pisma [...]sp. z o.o. z 24 stycznia 2022 r. dopiero wraz z sentencją wyroku z 16 lutego 2022 r. wydanego na posiedzeniu niejawnym, a zatem niedoręczenia tego pisma przed wydaniem wyroku i nieprzeprowadzenia jawnej rozprawy (pomimo zadeklarowania przez skarżące gotowości i woli wzięcia udziału w rozprawie zdalnej) - skarżące zostało w całości pozbawione możliwości wypowiedzenia się o twierdzeniach zawartych w tym piśmie i zawnioskowanych przez nią dowodach (rysunkach), a tym samym został pozbawiony możności obrony swoich praw. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżącego z urzędu kosztów pomocy prawnej w postaci zastępstwa procesowego, które to koszty nie zostały uiszczone ani w całości ani w części według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie w całości skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Spółki od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. O ile podstawy skargi kasacyjnej i wnioski wyznaczające granice skargi kasacyjnej są sformułowane w treści środka odwoławczego, to podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone zostały enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy skargi kasacyjnej oraz podstawy nieważności zawsze łączą się z uchybieniami przepisom prawa, przy czym nieważność wyraża się wystąpieniem określonych kwalifikowanych uchybień, które nie wymagają wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem sprawy. Sądowa kontrola legalności działania administracji publicznej może odbywać się tylko w ramach ważnego postępowania sądowoadministracyjnego, co oznacza również, że bez względu na ewentualną trafność wyniku i kierunku orzeczenia, orzeczenie wydane w rezultacie nieważnego postępowania nie może pozostawać w porządku prawnym. Wynika to z brzmienia art. 185 § 1 p.p.s.a. i 186 p.p.s.a., które obligują Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia orzeczenia w całości, także w części niezaskarżonej, gdy taka nieważność postępowania zachodzi. W takim wypadku uchylenie orzeczenia służy nie tyle usunięciu dostrzeżonych przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybień przepisom wskazanym w podstawach kasacyjnych, co w ogóle przeprowadzeniu ponownej sądowej kontroli legalności zaskarżonego działania organów administracji w ważnym postępowaniu. Stwierdzenie istnienia podstawy nieważności postępowania wyklucza w ten sposób możliwość odniesienia się do przytoczonych przez skarżącego podstaw kasacyjnych poza tymi odnoszącymi się do tych uchybień, które są kwalifikowane jako podstawy nieważności. Taka ocena zarzutów wykraczająca poza kwestie związane z nieważnością, poprzez mechanizm związania tego sądu wykładnią prawa dokonaną przez NSA (art. 190 p.p.s.a.), byłaby przedwczesna i w istocie prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do kontroli legalności działania organów przez wojewódzki sąd administracyjny jako sąd pierwszej instancji. W związku z tym co powiedziano wyżej, w pierwszej kolejności należało ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zwłaszcza w związku z treścią skargi kasacyjnej, podstawa z pkt 5 przywołanego przepisu mówiąca o nieważności postępowanie w przypadku pozbawienia strony możności obrony swych praw. Skarżący kasacyjnie sformułował twierdzenie o pozbawieniu go możliwości obrony praw w powiązaniu z dwiema okolicznościami. Po pierwsze zwrócił uwagę, że Sąd doręczył skarżącemu pismo procesowe inwestora z dnia 24 stycznia 2022 r., wyrażające replikę tej strony na skargę kasacyjną, dopiero wraz z sentencją zaskarżonego wyroku z dnia 16 lutego 2022 r., co nie dało mu sposobności ustosunkowania się do niego, po drugie, Sąd nie przeprowadził jawnej rozprawy w postaci zdalnej, pomimo wyrażenia przez skarżącego kasacyjnie gotowości wzięcia udziału w takiej rozprawie. Nie ulega wątpliwości, że ocena istnienia przesłanki nieważności z uwagi na pozbawienie strony możności obrony jej praw może być dokonana tylko w kontekście konkretnego postępowania i wymaga analizy przebiegu i treści czynności procesowych podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Przechodząc do tej oceny, należy zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym z uwagi na niemożność przeprowadzenia rozprawy zdalnej stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej. W realiach niniejszej sprawy, wyznaczenie posiedzenia niejawnego, zarządzeniem z dnia 11 lutego 2022 r., poprzedzone zostało próbą przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do art. 15zzs4 ust. 2 specustawy covidowej. Doręczone wszystkim stronom zarządzenie Przewodniczącej Wydziału z 10 stycznia 2022 r. informowało o sytuacji związanej z reżimem rozpoznawania spraw wynikającym z obowiązującego wówczas na terenie Polski stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Strony zostały wezwane do oświadczenia, czy wyrażają gotowość techniczną i wolę uczestnictwa w rozprawie zdalnej, pod rygorem uznania, że nie mają możliwości technicznych uczestniczenia w takiej rozprawie. Treść wezwania wskazywała na termin posiedzenia poprzez stwierdzenie, że "sprawa będzie rozpoznana na rozprawie zdalnej albo na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r." W ślad za wezwaniem skarżący kasacyjnie, inwestor i pozostałe strony, poza [...] sp. z o.o., odpowiedziały pozytywnie potwierdzając, że chcą i mogą uczestniczyć w rozprawie zdalnej. Natomiast [...] sp. z o.o. po skutecznym doręczeniu wezwania (k. 171 t. I akt sądowych) nie przedstawiła swojego stanowiska. Jednocześnie inwestor składając oświadczenie wyrażające gotowość do udziału w rozprawie zdalnej w dniu 24 stycznia 2022 r. przesłał pismo procesowe polemiczne w stosunku do skargi. W konsekwencji Sąd zarządził w dniu 11 lutego 2022 r. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. Żadna ze stron, w tym skarżący, nie została powiadomiona przed posiedzeniem o ostatecznie przyjętym trybie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym i o możliwości wyrażenia stanowiska pisemnego przed terminem posiedzenia niejawnego. Za wyjątkiem pisma inwestora z 24 stycznia 2022 r. żadna ze stron nie wyraziła swojego stanowiska w sprawie. Oceniając powyższe w perspektywie naruszenia prawa do obrony należy wskazać na wstępie na kontekst normatywny regulacji specustawy covidowej, dający sądowi możliwość rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 specustawy covidowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyznaczenia daty posiedzenia niejawnego oraz w dacie wydania zaskarżonego wyroku) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Z powyższego wynika, że uprawnione skierowanie sprawy przez przewodniczącego wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym mogło nastąpić wówczas, gdy: 1) rozpoznanie sprawy uznano za konieczne, 2) nie można było przeprowadzić rozprawy zdalnej, na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rodzaj użytego we wskazanych przepisach spójnika "a" świadczy o tym, że sformułowane w nich przesłanki prawidłowego skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym musiały wystąpić łącznie. W świetle powyższych przepisów należy stwierdzić, że ich celem i praktycznym skutkiem było przyjęcie zasady rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawach odmiejscowych (zdalnych), o ile tylko strony dysponowały możliwościami technicznymi do wzięcia w niej udziału w takiej formie. Zasada rozpoznawania spraw na rozprawach, w tym w formie zdalnej, wynika nie tylko z generalnej zasady jawności postępowania, wyrażonej w art. 10 p.p.s.a. i skonkretyzowanej w art. 90 § 1 p.p.s.a, ale przede wszystkim z konstytucyjnego prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji RP, gwarantującego każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy. Trzeba podkreślić, że rozprawa zapewniająca zarówno jawność zewnętrzną (publiczność), jak i wewnętrzną (w stosunku do stron) jest modelową, z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu, formą rozpatrzenia sprawy przez sądy administracyjne. Odstąpienie od tego modelu stanowi pewnego rodzaju ograniczenie prawa do sądu i to niezależnie od tego, czy jest ono realizowane na podstawie ustawy przy wykorzystaniu odesłania z art. 176 ust. 2. Konstytucji RP. Ograniczenie prawa do sądu, jak każde ograniczenie prawa gwarantowanego konstytucyjnie, musi być jednak zawsze zgodne z wzorcem wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który przesądza, że tego typu ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ustanowione w tych ramach ograniczenie nie może naruszać istoty prawa. O ile zatem możliwość rozpoznania sprawy w formie rozprawy zdalnej lub nawet na posiedzeniu niejawnym, jak to przyjęto w przepisach specustawy covidowej, mogą być usprawiedliwione koniecznością ochrony życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19), to jednak ograniczenia z tym związane nie mogą być na tyle ważkie, aby naruszać istotę prawa do sądu. Taką nienaruszalną istotę prawa do sądu kształtują fundamentalne zasady wymiaru sprawiedliwości, w tym w szczególności sięgająca prawa rzymskiego zasada audiatur et altera pars, która wyraża się nakazem efektywnego umożliwienia stronom prawa przedstawienia przed sądem uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak wynika z przepisów p.p.s.a., w przypadku rozprawy przed sądem administracyjnym prawo strony do bycia wysłuchanym przez sąd obejmuje przede wszystkim prawo do zgłaszania w toku rozprawy swoich żądań i wniosków, wyjaśnień lub wskazywania podstaw prawnych i faktycznych swych żądań i wniosków, w tym odnoszenia się do stanowiska innych stron (art. 106 § 2 p.p.s.a.). Co charakterystyczne, prawo do bycia wysłuchanym w pierwszej kolejności przysługuje przed innymi stronami skarżącemu. W tym świetle wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. możność obrony swych praw przez stronę powinna być rozumiana jako właśnie możność przedstawienia sądowi rozpoznającemu skargę swojego stanowiska. Dotyczy to również spraw rozpoznawanych na posiedzeniu niejawnym i to nawet przy założeniu, że rozpoznawanie spraw w ten sposób jest niewątpliwie formą dopuszczalnego ograniczenia modelowo rozumianego prawa do sądu, przynajmniej w zakresie wymogu jawności. Rozpatrywanie spraw na posiedzeniu niejawnym, o ile może być postrzegane z oczywistych powodów jako ograniczenie praw stron w zakresie wyrażania swojego stanowiska w stosunku do standardu obowiązującego w toku rozprawy jawnej (art. 106 § 2 p.p.s.a.) nie stanowi jednak pozbawienia strony możności obrony jej praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z zastrzeżeniem jednak, że stworzone zostaną warunki minimalne dające możliwość przedstawienia stronie efektywnie swojego stanowiska. Co należy podkreślić, ma to szczególne znaczenie w sytuacji, w której wyznaczenie posiedzenia niejawnego następuje w warunkach, o których mowa art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej, gdzie rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest ostateczną dopuszczalną formą sprawowania wymiaru sprawiedliwości usprawiedliwioną brakiem bezpiecznych lub odpowiednich warunków do przeprowadzenia rozprawy, w tym, rozprawy zdalnej. W tej sytuacji należy wymagać szczególnej troski o zapewnienie stronom prawa do wypowiedzenia się przed wydaniem wyroku, tym bardziej, że wyrokowanie na posiedzeniu niejawnym nie tyle stanowi tutaj wyraz uproszczenia proceduralnego uzasadnionego nieskomplikowanym charakterem sprawy, ale jest środkiem zastępczym w miejsce rozprawy z uwagi na nadzwyczajne okoliczności uzasadniające ograniczenie prawa do sądu. W tych okolicznościach w pełni usprawiedliwiony jest postulat stosowania art. 91 § 2 p.p.s.a., nakazujący powiadomienie stron o posiedzeniu w czasie dającym jej możliwość ustosunkowania się na piśmie i chociaż w ten sposób umożliwiającym realizację prawa do wysłuchania. Dotyczy to w szczególności skarżącego, który ma zagwarantowane pierwszeństwo w wyrażaniu swojego stanowiska. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że konieczność zapewnienia skarżącemu prawa wysłuchania wzmocniona była również tym, że w sprawie jako strony występują podmioty nie tylko o obiektywnie sprzecznych interesach, ale i wyraźnie przeciwstawnych stanowiskach, co do postulowanego kierunku orzeczenia. Ten element sporności wynikający z odmiennych interesów skarżącego i występujących w sprawie innych stron jest dodatkowym czynnikiem uwypuklającym znacznie niewysłuchania skarżącego i to w sytuacji, gdy druga strona sporu sformułowała swoje stanowisko pismem procesowym przywołanym następnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podsumowując, w okolicznościach sprawy samo wyznaczenie posiedzenia niejawnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 specustawy covidowej nie stanowiło uchybienia kwalifikowanego przez podstawę nieważności. Takim uchybieniem było niepowiadomienie skarżącego kasacyjnie, który na wcześniejsze wezwanie Sądu wyraził gotowość i wolę wzięcia udziału w rozprawie zdalnej, o tym, że sprawa będzie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym i stworzenie mu w ten sposób sposobności do wyrażenia stanowiska pisemnie, jakie uzna za właściwe dla obrony swojej skargi, w szczególności poprzez odniesienie się do tego, co przedstawiła strona o sprzecznych interesach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zmienia wyrażonej wyżej oceny wcześniejsze powiadomienie dokonane przez Sąd i wskazujące na termin 16 luty 2022 r. jako dzień rozpoznania sprawy. Nie można pomijać tego, że redakcja zawiadomienia wskazywała nie tylko na alternatywne formy rozpoznania sprawy albo na rozprawie zdalnej albo na posiedzeniu niejawnym, ale dodatkowo uzależniała zastosowanie jednej z nich od spełnienia się w przyszłości warunku jakim było stwierdzenie przez Sąd możliwości przeprowadzenia takiej rozprawy, w tym stanowiska samego skarżącego. Skarżący miał pełne prawo w tych okolicznościach pozostawać w przekonaniu, że będzie mógł przedstawić swoje stanowisko w sprawie ustnie na rozprawie. Reasumując, należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie doszło do nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., to zaś przesądza, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, w toku którego niezbędne będzie usunięcie wady stanowiącej przyczynę stwierdzonej nieważności. Ze względu na charakter dostrzeżonych uchybień przedwczesnym byłoby odnoszenie się do pozostałych sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, o czym już pisano wyżej. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.).