II SA/Gl 1051/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie gospodarowania wodami w zakresie wykonywania urządzeń wodnych oraz utrzymania wód i urządzeń wodnych 1) uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, działając na podstawie art. 341 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. – dalej p.w.) nałożył na "A" S.A. z siedzibą w K. następujące zalecenia: 1) Usunięcie odpadów i nanosów rzecznych nagromadzonych na kratach wewnątrz komory rozdzielczej na rzece [...], zlokalizowanej na działce nr 1, obręb [...] w T., w terminie do 9 lipca 2021 r. Należy monitorować sytuację i na bieżąco usuwać nanosy gromadzące się na kratach wewnątrz ww. komory rozdzielczej; 2) Wykonanie reprofilacji betonów komory rozdzielczej na rzece [...], zlokalizowanej na działce jw., w terminie do 30 listopada 2021 r.; 3) Remont elementów konstrukcyjnych sklepienia [...] w miejscu powstania szczeliny (w odległości około 1 m od ww. komory rozdzielczej na rzece [...]), w terminie do 30 listopada 2021 r.; 4) Wykonanie robót konserwacyjnych Kanału [...] rzeki [...] na całym odcinku, tj. od km 0+000 do km 3+044, polegających na odmuleniu koryta, wycięciu krzaków i samosiejek oraz usunięciu zatorów, w terminie do 30 listopada 2021 r.; 5) Pisemne powiadomienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o realizacji punktu 1 niniejszego zarządzenia w terminie do 23 lipca 2021 r. oraz o realizacji punktów 2, 3 i 4 niniejszego zarządzenia w terminie do 15 grudnia 2021 r. W uzasadnieniu podano m. in., że przeprowadzona przez pracowników Wód Polskich w dniu [...] r. kontrola gospodarowania wodami w zakresie wykonania urządzeń wodnych oraz utrzymywania wód i urządzeń wodnych wykazała powyższe wady. Konieczność wykonania przez Kontrolowanego wyżej opisanych robót wynika z art. 188 p.w. Kanał rzeki [...] wraz z budowlami regulacyjnymi został wybudowany przez "B" w S. na podstawie pozwoleń wodnoprawnych z dnia [...]r. oraz z dnia [...] r., wydanych przez organ Miasta T. Ówcześnie obowiązek utrzymywania Kanału w dobrym stanie technicznym został nałożony na "B", jako jego właściciela oraz na prawnych jego następców. Analiza ciągu następstw prawnych wykazała, iż następcą prawnym jest firma "A" S.A. Nie może być mowy o zasiedzeniu własności przez Skarb Państwa, ponieważ nie wystąpiło tutaj samoistne posiadanie, jak również Skarb Państwa w żadnym momencie nie podejmował wobec ww. komory rozdzielczej, Kanału [...], jak i zasklepienia koryta rzeki [...], czynności właścicielskich. Strona przez pełnomocnika zaskarżyła powyższe zarządzenie pokontrolne w całości. Zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a to: a) art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w., poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego niemającego pokrycia w prawach i obowiązkach Skarżącej, jako podmiotu kontrolowanego, wynikających ze stosunków właścicielskich, co prowadzi do nieuzasadnionego i nieznajdującego oparcia w aktualnym stanie faktycznym i prawnym obciążenia Skarżącej; b) naruszenie art. 341 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 p.w., poprzez nałożenie na Skarżącą obowiązku realizacji zadań określonych w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w terminie do dnia 9 lipca 2021 roku oraz dnia 30 listopada 2021 roku, podczas gdy w zarządzeniu pokontrolnym możliwe jest wyłącznie wyznaczenie terminu, w którym kontrolowany ma obowiązek powiadomienia organu kontrolującego o realizacji zaleceń wskazanych w zarządzeniu; II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez wskazanie Skarżącej, jako podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zaleceń wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym, pomimo braku podstaw do takiego ustalenia, b) naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie sprawy i brak rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy; c) naruszenie art. 40 § 2 k.p.a., w zw. z art. 14 ust. 2 p.w., poprzez doręczenie zarządzenia pokontrolnego wyłącznie Skarżącej, z pominięciem pełnomocnika Skarżącej. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że organ, wydając zaskarżone zarządzenie nie wykazał, iż to Skarżąca jest właścicielem urządzeń wodnych jw. Skarżąca kwestionuje, jakoby była właścicielem lub zarządcą wskazanych urządzeń wodnych, jak również ich użytkownikiem wieczystym lub posiadaczem. Co więcej, Skarżąca nigdy nie korzystała z przedmiotowych urządzeń wodnych i nie odnosiła zeń korzyści. Rzeczone urządzenia wodne zostały wzniesione na gruncie państwowym, a pomiędzy Skarżącą a wskazanymi urządzeniami nie występuje jakikolwiek związek. Utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli. Nie jest nim skarżąca Spółka. Organ, zdając sobie sprawę - na co wskazuje w treści zarządzenia - że Kanał [...] rzeki [...] został wybudowany w oparciu o usunięte z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawne bez jakiejkolwiek analizy w tym zakresie uznał, iż obowiązek wykonania zaleceń objętych zarządzeniem pokontrolnym obciąża Skarżącą, co uznać należy za działanie nieprawidłowe i niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Podał, że obowiązek utrzymywania Kanału w dobrym stanie technicznym został nałożony na "B", jako jego właściciela oraz na jego następców prawnych. Analiza ciągu następstw prawnych wykazała, że następcą prawnym "B" jest firma "A" S.A. Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających zbycie lub przeniesienie na podmiot trzeci praw własności do komory rozdzielczej na rzece [...] oraz Kanału [...], czy to przez "B", czy też przez któregokolwiek z jego następców prawnych. Art. 341 ust 2 p.w. nie zabrania wyznaczenia terminu, do którego należy zrealizować zalecenia pokontrolne. Jednocześnie został wyznaczony termin, w którym Kontrolowany jest obowiązany powiadomić organ o realizacji zaleceń, co wyczerpuje postanowienia ww. artykułu p.w. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 341 ust. 1 pkt 1 p.w. na podstawie ustaleń kontroli, o której mowa w art. 335 ust. 1, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą m. in. wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne. Zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego. Naruszenie obowiązków może też prowadzić do odpowiedzialności, o której mowa w Dziale XII p.w. Zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zatem zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ wyznaczył podmiot zobowiązany na podstawie lektury pozwoleń wodnoprawnych z [...] r. i [...] r. Wskazał, że "Wówczas obowiązek utrzymywania Kanału w dobrym stanie technicznym został nałożony na »B«, jako jego właściciela oraz na prawnych jego następców." Stąd organ wywodzi również następstwo prawne skarżącej Spółki i jej obowiązki. Tymczasem pozwolenia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego (w aktach sprawy znajdują się decyzje stwierdzające ich nieważność). Zauważa to sam organ pisząc w zarządzeniu pokontrolnym (s. 2): "W związku z powyższym pomimo usunięcia z obrotu prawnego ww. decyzji administracyjnych Kontrolowany winien wykonać zalecenia przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, w oparciu o zapisy art. 188 ww. ustawy Prawo wodne." Skoro organ sam przyznaje fakt wyeliminowania z obrotu prawnego ww. decyzji, to nie mogą być one podstawą czynienia ustaleń faktycznych dotyczących obecnych obowiązków Spółki "A". Ustalenia w tym zakresie nie zostały zatem poczynione w sposób poprawny, a zarządzenie pokontrolne wydane na takich podstawach nie może się ostać. Podstawy faktyczne zarządzenia pokontrolnego powinny wynikać z protokołu kontroli i wszelkie niezbędne okoliczności muszą być ustalone w sposób poprawny i weryfikowalny zanim zarządzenie pokontrolne zostanie wydane. Nie wystarczy powołanie się na art. 188 p.w., który obowiązki nakłada na właścicieli urządzeń wodnych. Własność tego rodzaju powinna być wykazana w sposób prawidłowy. Nadto, ma rację skarżąca Spółka, że obecnie obowiązująca regulacja art. 341 ust. 2 p.w. nie daje możliwości wyznaczenia terminu realizacji obowiązków. Przepis ten mówi jedynie o tym, że "Kontrolowany, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, jest obowiązany powiadomić organ wykonujący kontrolę albo ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej o realizacji zaleceń wskazanych w tym zarządzeniu." Czym innym jest wyznaczenie terminu do powiadomienia organu o realizacji zaleceń, a czym innym jest wyznaczenie terminu pełnej realizacji poszczególnych obowiązków. W tym kontekście nie można zgodzić się ze stwierdzeniem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że "(...) zapisy art. 341 ust. 2 Prawa wodnego nie zabraniają wyznaczenia terminu, do którego należy zrealizować zalecenia pokontrolne", a więc organ mógł go wyznaczyć. Jest to ustalenie organu wadliwe. Organy działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Obowiązuje tu jednocześnie zakaz domniemywania kompetencji oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje organów publicznych. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów publicznych nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, co można powtórzyć, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca, jeśli chce, by organ nałożył termin wykonania określonego obowiązku, wyraźnie wskazuje to w przepisie. Przykładowo, zgodnie z art. 343 ust. 1 p.w. "Właściwy organ Wód Polskich wzywa zakład do usunięcia w określonym terminie zaniedbań w zakresie gospodarki wodnej, w wyniku których może powstać stan zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, zwierząt lub środowisku albo prawnie chronionemu interesowi osób trzecich." W niniejszej sprawie nie orzekano jednak w tym trybie. W zakresie możliwości wyznaczenia terminu nałożenia obowiązków w zarządzeniu pokontrolnym organ powołuje się w odpowiedzi na skargę na wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., sygn. II SA/Rz 1051/20. Jest to wyrok obecnie nieprawomocny. Sąd rzeszowski pisze "Stosownie do treści art. 335 ust. 1 pkt 1 p.w. organ wykonujący kontrolę może wydać wobec kontrolowanego zarządzenie pokontrolne, w którym określi treść zaleceń oraz termin ich realizacji." Treść art. 335 ust. 1 pkt 1 p.w. jest jednak inna i nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, zatem Sąd w niniejszym składzie ich nie podziela. Z kolei w kolejnych wyrokach przywoływanych przez organ (WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., II SA/Sz 799/20; WSA w Białymstoku z 29 września 2020 r., II SA/BK 419/20) sądy powoływały się m. in. na art. 190 ust. 13 p.w. (dotyczący legalizacji urządzeń wodnych), a ten wprost mówi o możliwości wyznaczenia przez organ terminu wykonania obowiązku. Nie jest to jednak sytuacja adekwatna do niniejszej. Kwestia ewentualnej wadliwości doręczenia zarządzenia pokontrolnego w tej sytuacji miała znaczenie drugorzędne, zwłaszcza że strona skarżąca skutecznie mogła wnieść skargę. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia art. 7 Konstytucji RP, oraz innych ww. przepisów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego aktu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.