I OSK 1003/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 514/21 w sprawie ze skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. Ż., B. Ż. i R. Ż. kwotę 8.151 (osiem tysięcy sto pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 514/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi A. Ż., B. Ż. i R. Ż., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na własność Gminy Miasta [...] na realizację inwestycji drogowej. W skardze kasacyjnej od powołanego wyroku pełnomocnik organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej ppsa, w zw. z art. 80 i art. 77 kpa poprzez uznanie, iż działanie organu narusza ww. przepisy w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ten w ocenie Sądu nie dokonał głębszej analizy sprawy, zaniechał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a tym samym nie dokonał wyczerpującej oceny, bowiem uznał prawidłowym ocenę rzeczoznawcy majątkowego sporządzoną w operacie szacunkowym z 21 maja 2020 r., przyjmującą, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami określa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a nie jak - zdaniem Sądu - także ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego bowiem - zdaniem skarżącego - prawidłowym jest określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości wyłącznie na podstawie ww. decyzji, gdyż wyceniany jest stan rzeczywisty nieruchomości a nie jej status planistyczny, który na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej, co stanowi, że operat szacunkowy będący podstawą decyzji organu spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2021 r., poz. 555), opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania takie jak w szczególności dokonanie ponownej, wnikliwej oceny operatu szacunkowego, nie są prawidłowe i świadczą o tym, że w istocie Sąd I instancji przy bezspornym stanie faktycznym i prawnym uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji zlecając jeszcze raz przeprowadzenie czynności analitycznych sporządzonego operatu szacunkowego, są zbędne i nieuzasadnione prawnie gdyż wynika z akt sprawy zostały przeprowadzone prawidłowo, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przejawiające się w tym, że Sąd niewłaściwie zastosował środek określony w tym przepisie zamiast w art. 151 ppsa, poprzez błędne uznanie, że w sprawie niewłaściwie rozpatrzony został cały materiał dowodowy, czym naruszono art. 80 i art. 77 § 1 kpa, podczas gdy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i mógł stanowić dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na naruszeniu przepisu prawa materialnego, tj. art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że prawidłowa wykładnia i zastosowanie tego przepisu nakazuje aby przeznaczenie nieruchomości odjętej w związku z decyzją zrid określać na dwóch łącznych podstawach, tj. zarówno na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania oraz na podstawie ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co powoduje, że wyrażony w tym przepisie spojnik "lub" należy odczytywać jako "i" a zatem jako koniunkcję łączną, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinno być takie, że przeznaczenie nieruchomości określa się bądź na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a wykluczone jest ustalanie wartości nieruchomości według jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie w decyzji o warunkach, gdyż studium stanowi jedynie wstępny etap procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego i może mieć znaczenie dla wyceny tylko wtedy gdy brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania w obrocie prawnym, a nadto wolą ustawodawcy nie było nakazywanie badania statusu hipotetycznego stanu planistycznego lecz rzeczywistego gdy została już wydana decyzja o w.z. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W piśmie z 17 maja 2022 r. pełnomocnik skarżących do Sądu I instancji przedstawiła argumentację mającą przemawiać za oddaleniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przepis art. 174 pkt 2 ppsa określa jedynie podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, w żaden więc sposób nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, skoro adresatem dyspozycji tego przepisu nie jest ten Sąd. Również zarzut kasacyjny naruszenia art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno studium uwarunkowań, jak i decyzja o warunkach zabudowy nie określają przeznaczenia nieruchomości w ujęciu prawnoplanistycznym. Przeznaczenie nieruchomości w takim ujęciu jest bowiem określane jedynie w planie miejscowym, zgodnie z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.). Skoro jednak ustawodawca uznał, dla potrzeb wyceny nieruchomości, konieczność uwzględniania ustaleń zawartych w studium uwarunkowań oraz w decyzji o warunkach zabudowy, to właśnie wtedy, gdy nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym. Studium uwarunkowań, zgodnie z art. 9 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 10 ust. 1 – 3b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie warunkuje sposobu zagospodarowania nieruchomości w razie braku planu miejscowego. Mimo to, w razie braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to właśnie ustalenia studium - zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - mają być wyznacznikiem przeznaczenia nieruchomości dla jej wyceny. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, również nie określając przeznaczenia nieruchomości w ujęciu prawnoplanistycznym, służy określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w przypadku braku planu miejscowego – zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie warunków zabudowy w decyzji wydanej na wniosek, jak w niniejszej sprawie, konkretyzuje jedynie zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy jej wydania, dlatego decyzja taka - zwłaszcza ze względu na dopuszczalność jej wydania na wniosek każdego podmiotu, który nie musi nawet posiadać jakiegokolwiek tytułu prawnego do terenu objętego wnioskiem, co wynika z art. 63 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w żaden sposób nie wyklucza każdego innego sposobu zagospodarowania nieruchomości niesprzecznego z obowiązującym prawem. Oznacza to, że ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wyczerpują wszystkich, dopuszczonych prawem, możliwości inwestycyjnych, konkretyzując jedynie te, które zostały zawnioskowane. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" (alternatywy łącznej) w art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyklucza zatem uwzględnienia do wyceny nieruchomości zarówno ustaleń studium uwarunkowań, jak i ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzja taka została wydana, zwłaszcza wtedy, gdy ustalenia decyzji są odmienne lub węższe wobec ustaleń studium. Wartość nieruchomości, jako kategoria ekonomiczna, może bowiem być determinowana nie tylko samymi ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także ustaleniami studium szczególnie dlatego, że studium, stanowiąc wyznacznik dla ustaleń planu miejscowego, a więc ustalenia w planie miejscowym m.in. przeznaczenia terenu, ma wiążące znaczenie w procedurze tworzenia planu miejscowego, która zawsze może być podjęta pomimo wydania decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie rolą rzeczoznawcy majątkowego jest wykazanie, czy przy wydanej decyzji o warunkach zabudowy dla danej nieruchomości, mają jakiekolwiek znaczenie dla jej wyceny ustalenia studium uwarunkowań. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał za konieczne uwzględnienie w niniejszej sprawie także ustaleń studium uwarunkowań, aby w konsekwencji tego ocenić, czy ustalenia te wpływają na wartość nieruchomości. W świetle powyższego pozostałe zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie mają znaczenia w sprawie ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania przez organy administracji z uwzględnieniem ustaleń studium uwarunkowań. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.