III OW 70/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie a Burmistrzem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku dotyczącego zmiany stosunków wodnych na gruncie na skutek zmiany funkcji urządzenia wodnego postanawia: wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem [...] w sprawie wniosku H.C. dotyczącego zmiany stosunków wodnych na gruncie - działka nr ewid. [...], obręb [...] – powstałych na skutek zmiany funkcji urządzenia wodnego w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu wniosku Dyrektor wskazał, iż na wskazanym obszarze (działki [...] i [...]) nie występują, zgodnie z posiadaną przez organ ewidencją urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów ewidencji PGW Wody Polskie – urządzenia melioracji wodnych. Zwrócił również uwagę na treść opinii zespołu rzeczoznawców, w której wskazano, że "Niestety, z uwagi na brak jakichkolwiek danych, wydaje się niemożliwe przywrócenie stanu pierwotnego". W ocenie Dyrektora nie ma zatem żadnych podstaw prawnych, które pozwalałyby na przyjęcie, że zmianie uległa funkcja urządzenia wodnego. Podniósł, że brak jest danych dotyczących urządzenia wodnego, parametrów urządzenia oraz wskazania jego funkcji co uniemożliwia procedowanie w trybie art. 191 Prawa wodnego. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz [...] wskazał, iż [...] lipca 2019 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce [...], zaś przeprowadzone w tym zakresie czynności miały na celu ustalenie stanu faktycznego na gruncie oraz zbadanie czy w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia w trybie art. 234 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Wyjaśnił, iż w [...] września 2019 r. powołał biegłego z dziedziny melioracji i gospodarki wodnej, aby wyjaśnić kwestię zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie. Po zapoznaniu się z opinią biegłego, Burmistrz stwierdził, że przesłanki art. 234 prawa wodnego nie mają w tej sprawie zastosowania, bowiem jak w niej wykazano przed laty obszar działki [...] i [...] funkcjonował jako jedna działka o nr [...]. Poprzedni właściciele działek wykopali rów oraz przepust pod drogą powiatową. Poniżej przepustu wybudowany został drenaż odprowadzający wody w kierunku odbiornika (stawu). Rozwiązanie to działało na zasadzie wspólnego dobra i nie zostało formalnie uregulowane żadną umową. W roku 2012 dokonany został podział nieruchomości na działki o nr [...] i [...]. Wówczas to rów stał się częścią działki nr [...]. W księgach wieczystych działek nr [...] i [...] w dziale III nie są wpisane żadne służebności czy inne ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości. Przedstawiony wcześniej system odwodnienia funkcjonował do roku 2012 kiedy to na nieruchomość nr [...] nowi właściciele dokonali szereg inwestycji zmieniając jej zagospodarowanie, wówczas zasypany został rów a w jego miejscu wykonano drenaż. Zgodnie z opinią biegłego nastąpiło częściowe uszczelnienie terenu i wykonanie ukształtowania w kierunku działki nr [...]. We wszelkich dostępnych materiałach geodezyjnych, pozyskanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], brak jest informacji o rowie, który istniał na działce nr [...]. Fakt istnienia tego rowu potwierdzony został oświadczeniem H.C. oraz K.F., byłego właściciela działki nr [...]. Istniejący przepust pod drogą powiatową (również nie ujawniony na mapach) jest także dowodem na istnienie rowu bądź innego urządzenia wodnego odprowadzającego wody deszczowe. Istnienie przepustu pod drogą nie miałoby sensu bez urządzenia wodnego, które doprowadzałoby do niego wodę W opinii biegłego rów był urządzeniem wodnym służącym kształtowaniu zasobów wodnych. W świetle ustawy z 19 września 1922 r. o prawie własności wód (Dz.U. z 1922 r. nr 102, poz. 936, zwana dalej u.p.w.w.) — obowiązującej w latach 50-tych, na wykonanie takiego typu rowu nie było potrzebne pozwolenie władz wodnych. Ponadto tego rodzaju inwestycja winna być traktowana w kategorii użytkowania wody prywatnej przez właściciela, o czym stanowi art. 36 u.p.w.w. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 marca 1985 r. w sprawie rodzajów szczególnego korzystania z wód oraz wykonywania i eksploatacji urządzeń wodnych niewymagających pozwolenia wodnoprawnego przedstawia katalog działań niewymagających pozwolenia wodnoprawnego wymienia się w nim m.in. wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Powyższe zamierzenie nie wymagało uzyskania również pozwolenia na budowę. Z opinii tej wynika również, że w przypadku właścicieli obu działek nie występuje odprowadzanie tych wód na teren sąsiedni, bowiem na obu działkach odprowadzane wody opadowe lub roztopowe pozostają w swoich granicach. W świetle ustaleń biegłego, Burmistrz stanął na stanowisku, iż przyczyną stagnowania wody na dz. [...] jest zasypanie urządzenia wodnego, a tym samym zmiana jego funkcji. Zdaniem Burmistrza, aby zastosowanie mógł znaleźć art. 234 Prawa wodnego, konieczne jest wystąpienie skutku w postaci szkodliwego, czy też uciążliwego wpływu na nieruchomość sąsiednią. Ze skutkiem takim możemy mieć do czynienia także w przypadku sytuacji opisanej w art. 191 Prawa wodnego. Wskazał, iż kluczową różnicą jest jednakże fakt, iż w przypadku sytuacji z art. 191 musi dojść do zmiany funkcji urządzenia wodnego, którą to zmianą może być także jego całkowite zniszczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Spór w tej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy wniosek dotyczący zniszczenia (zasypania) rowu powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 Prawa wodnego czy też w trybie art. 234 tej ustawy. Zgodnie z art. 191 ust. 1, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, właściwy organ Wód Polskich z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie powinno wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest zatem organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Zadania Wód Polskich zostały szczegółowo uregulowane w art. 240 ustawy Prawo wodne. Sprawy dotyczące decyzji, o których mowa w art. 191 ustawy Prawo wodne są kompetencją dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich, co wynika wprost z art. 240 ust. 4 pkt 1 lit. a ustawy Prawo wodne. Przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 Prawa wodnego). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Rów zgodnie z treścią art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego jest urządzeniem wodnym. Analiza akt sprawy, a w szczególności opinii biegłych sporządzonej w sprawie wskazuje, że urządzenie wodne jakim był rów, o którym mowa w piśmie wnioskodawcy z dnia 24 stycznia 2018 r. został zasypany, a więc sprawa dotyczy zniszczenia urządzenia wodnego, co za tym idzie stan faktyczny sprawy odnosi się do hipotezy normy z art. 191 Prawa wodnego. W tej sytuacji, organem właściwym w sprawie będzie dyrektor zarządu zlewni, a w tym konkretnym przypadku - Dyrektor Zarządu Zlewni w [...]. Podkreślić należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje argumentacja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], że na działkach [...] i [...] obręb [...], nie występują zgodnie z posiadaną przez organ ewidencją urządzenia melioracji wodnych. Sprawie ta nie dotyczy bowiem urządzenia melioracji wodnych, ale urządzenia wodnego, w odniesieniu do którego zastosowanie ma przepis art. 191 Prawa wodnego. Nie można również twierdzić, że funkcja urządzenia wodnego nie uległa zmianie skoro z opinii biegłego wynika, że rów ten został zasypany. W świetle treści art. 191 § 2 i 3 Prawa wodnego nie ma także znaczenia argumentacja Dyrektora Zarządu Zlewni w [...], że z opinii biegłego wynika, iż nie jest możliwe przywrócenie stanu pierwotnego. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.