II GSK 2466/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 16/21 w sprawie ze skargi B. Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w miejscowości Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2020 r. nr SKO [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 29 lipca 2021 r sygn. III SA/Gd 16/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej z siedzibą w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Puckiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz zasądził na rzecz strony skarżącej 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł uczestnik postepowania A. S.A. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie zwrotu kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) wyrażające się w nieprawidłowym uchyleniu przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie było w istocie niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, albowiem wskazane przez Sąd uzupełnienie postępowania dowodowego mogło być przeprowadzone w ramach postępowania uzupełniającego w drugiej instancji, gdyż wskazany przez sąd zakres do wyjaśniania nie miał istotnego wpływu na rozstrzygniecie; powyższe uchybie z uwagi na to, że zdeterminowało treść wyroku w zakresie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, miało istotny wpływ na treść orzeczenia; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nietrafne zakwestionowanie przez WSA w Gdańsku w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji, prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i stwierdzenie, że organy administracyjne dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób że: i. błędnie, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, dokonały oceny analiz rynku sporządzonych na potrzeby postępowania w fazie postępowania administracyjnego, uznając, że stanowią ona podstawę do stwierdzania istnienia stanu zagrożenia istniejących linii regularnych nowo planowaną linią; ii. nie dokonały ustaleń w zakresie faktycznego stanu realizacji przewozów na istniejących liniach, w szczególności w związku z możliwością skorzystania przez przewoźników z uprawnienia przewidzianego w art. 15n ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842); iii. przedwcześnie i z naruszeniem zasad swobodnej oceny dowodów ustaliły stan zagrożenia nową linią istniejących linii regularnych; przy czym powyższe uchybienia z uwagi na to, że zdeterminowały treść wyroku w zakresie uchylenia decyzji organów obu instancji, miały istotny wpływ na treść orzeczenia. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. art 22a ust 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 919 ze zm.) poprzez błędne odczytanie znaczenia tego przepisu w zakresie wyrażenia "istniejącej linii", jako wyrażającego dodatkowy wymóg faktycznego przestrzegania przez przewoźnika, który uzyskał zezwolenie na określoną linię warunków udzielonego zezwolenia, w szczególności w zakresie faktycznie realizowanych kursów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie przytoczonych zarzutów. W piśmie procesowym z [...] października 2021 r. B. spółka z o.o. spółka komandytowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, którym uchylono decyzję SKO w Gdańsku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Puckiego, którą na podstawie art.22a ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.; dalej: u.t.d.) odmówiono B. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Spółce Komandytowej z siedzibą w Ż. udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej J. – H. przez W. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię. W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu błędnej wykładni , gdyż o zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przesądzają prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego. Z kolei ustalenia faktyczne - dokonane zgodne z zasadami postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z prawidłowo interpretowanych norm prawa materialnego - pozwalają na ocenę prawidłowości ich zastosowania. Ocena prawidłowości wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. wymaga przypomnienia, że zgodnie z tym przepisem, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, m.in. w przypadku gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykładnia art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. jest prawidłowa i odpowiada wykładni ugruntowanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazywano, że przez zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy rozumieć zarówno zagrożenie finansowe - pod względem rentowności, jak i zagrożenie organizacyjne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu. W pojęciu "zagrożenia już istniejących linii regularnych" przez projektowaną (nową) linię regularną chodzi o sytuację, w której nowo projektowana linia, gdy chodzi na przykład o częstotliwość wykonywanych na niej przewozów osób, ilość przystanków, czas odjazdu z nich, czy też pojemność operujących na niej pojazdów, w relacji do tego samego rodzaju parametrów linii już istniejącej, w oczywisty sposób zakłócałaby funkcjonowanie tej ostatniej linii, i to w stopniu zagrażającym w szczególności jej ekonomicznemu istnieniu, co w ostateczności w ogóle podważać mogłoby również sens jej utrzymywania przez danego przewoźnika (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 486/15, z 20 lutego 2014 r., sygn. II GSK 2057/12; te i kolejne powoływane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z literalnego brzmienia przepisu art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. jednoznacznie wynika, że przesłanka uzasadniająca odmowę udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym - tj. zagrożenie dla już istniejących linii regularnych - musi zostać wykazana. Zauważyć jednak należy, że skoro ocena wystąpienia zagrożenia dla istniejących już linii dotyczy w istocie zdarzeń przyszłych, to tym samym jest trudna do udowodnienia. W konsekwencji zagrożenie dla istniejących linii można uznać za wykazane, gdy wykaże się bardzo wysokie prawdopodobieństwo ("zostanie uprawdopodobnione w najwyższym stopniu") wystąpienia tej okoliczności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał też, że niewątpliwie przytoczony przepis stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej, wobec czego interpretowany musi być ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko w razie rzeczywistego wystąpienia określonych w nim przesłanek. Przewidziana w nim reglamentacja działalności gospodarczej w zakresie wykonywania transportu drogowego, służyć ma przeciwdziałaniu niekontrolowanej, a zatem niszczącej konkurencji - nie zaś nadmiernemu jej ograniczaniu. Nie do przyjęcia jest natomiast teza, że jakakolwiek konkurencja jest równoznaczna z takim zagrożeniem (por. wyroki NSA z 1 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 486/15, z 10 września 2019 r., II GSK 1426/17). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że analiza zagrożenia dla już istniejących linii powinna uwzględniać konkretną sytuację rynkową, tj. istniejącą w realiach określonego miejsca i czasu, odnoszącą się do konkretnych przewoźników i organizowanych przez nich przewozów na tożsamej z projektowaną lub częściowo pokrywających się z nią liniach. Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji trafnie dostrzegł, że przewoźnik wystąpił o udzielenie zezwolenia w trakcie trwania na obszarze RP stanu epidemii, zaś w art. 15n ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) została przewidziana dodatkowa możliwość dokonania przez przewoźników odstępstw od warunków przewozu. Zgodnie z tym przepisem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 lub 2) przy braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID–19. Jednocześnie ustawodawca zaznaczył jednak, że w przypadku, o którym mowa w art. 15n ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że analiza zagrożenia dla już istniejących linii powinna zostać poczyniona także w zakresie tego, w jakim rozmiarze inne linie faktycznie funkcjonują, a więc z uwzględnieniem istniejących odstępstw, o których mowa w art. 15n ustawy o COVID, gdy określone kursy zostały rzeczywiście zawieszone. Wobec powyższego zarzut błędnej wykładni art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. uznać należy za nieusprawiedliwiony. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że brak analizy sytuacji faktycznej we wskazanym zakresie stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co czyni zarzut ich naruszenia w tym zakresie nieusprawiedliwionym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w pozostałym zakresie. Sąd pierwszej instancji wskazał bowiem, na zastosowanie kryteriów porównawczych wystąpienia zagrożenia, o którym mowa w art. art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. z naruszeniem zasady równości, tj. odmiennie wobec B. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki Komandytowej i pozostałych przewoźników, już realizujących przewozy na linii zbieżnej z linia projektowaną przez skarżącą. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował (na co wskazywały organy w oparciu o opinię PIGTSiS), że zbyt mały odstęp pomiędzy godzinami odjazdów już funkcjonującej na podstawie zezwolenia linii a linii nowoprojektowanej może mieć znaczenie dla ustalenia istnienia przesłanek z art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a u.t.d. Niemniej jednak uznał, że przedstawione w tym zakresie rozważania organów okazały się zbyt ogólnikowe i tym samym przedwczesne, a ponadto przeprowadzone o miernik czasu, który jako niewynikający wprost z przepisów prawa powinien być w większym stopniu dostosowany do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, tj. do uwzględnienia już istniejącej specyfiki tej trasy i rzeczywiście funkcjonujących na niej przewoźników oraz potrzeb zapewnienia wystarczającej komunikacji na popularnym w sezonie letnim odcinku, pomimo istniejącej sytuacji epidemicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że samo ustalenie, że projektowane połączenie odbywa się w dość zbliżonym przedziale czasowym do danego połącznia już istniejącego nie jest wystarczające dla przyjęcia "wykazania istnienia zagrożenia dla istniejących linii". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie zauważył, że w sprawie nie wyjaśniono, które ze wskazanych jako kolizyjne połączeń rzeczywiście funkcjonowały w czasie rozpoznania wniosku, a jednocześnie nie zweryfikowano informacji przedstawianych przez skarżącą i nie wykluczono tego, że duża część z nich mogła być z powodów epidemicznych zawieszona. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że brak należytego wyjaśnienia tych kwestii stanowi istotne uchybienie zasadom postepowania dowodowego wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji dostrzegł też, że pomiędzy już istniejącymi połączeniami na linii projektowanej, istnieją mniejsze odległości czasowe pomiędzy odjazdami aniżeli 15 minut. Uznał zatem, że zastosowanie (i to niejako "na sztywno") tego rodzaju kryterium tylko i wyłącznie wobec strony skarżącej, w sytuacji, gdy ten sam miernik nie obowiązuje i nie jest respektowany w stosunku do pozostałych już funkcjonujących przewoźników narusza, zasadę równego traktowania podmiotów i to w sposób mający istotne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zastosowanie przyjętego kryterium "kolizyjności’" połączeń jedynie w stosunku do podmiotu pragnącego wejść na rynek, bez szerszego przedstawienia motywów takiej decyzji wskazywać może na naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Wobec braku skuteczności zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych wyżej przepisów postepowania, nieuzasadniony jest też powiązany z nimi zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten jest tzw. przepisem wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut jego naruszenia nie może być trafny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych trzeba podkreślić, że przepis ten określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości sądów administracyjnych, przewidując, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, w § 2 wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. (por. wyrok NSA z 8 października 2015 r., sygn. II GSK 2991/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym uzasadnia uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.