I OSK 862/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 866/21 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny: I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 866/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi M. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z [...] maja 2021 r. M. B. wystąpiła do Starosty [...] o zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], o powierzchni ogólnej [...], położonej w obrębie gruntów [...], ze względu na chęć powiększenia gospodarstwa rolnego. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Starosta [...] odmówił żądanej zmiany zmiany lasu na użytek rolny wskazując, że działka położona jest w kompleksie leśnym, a chęć powiększenia powierzchni użytków rolnych nie stanowi podstawy do zmiany lasu na użytek rolny. Organ nie doszukał się również zaistnienia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z [...] września 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że w myśl art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, obowiązkiem - ciążącym na właścicielach lasów - jest trwałe utrzymywanie lasów oraz zapewnienie ciągłego użytkowania leśnego. Zasada ta jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. Właściciel lasu powinien więc wykazać na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba". Decyzja w tym zakresie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. W ocenie organu odwoławczego taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało wydanie negatywnej decyzji w tym zakresie. Skarżąca jest bowiem właścicielką działki oznaczonej nr geod. [...], o powierzchni [...], położonej w obrębie gruntów [...]. W ewidencji gruntów użytek leśny na działce nr geod. [...], posiada glebę V klasy bonitacyjnej - Ls V i zajmuje [...] powierzchni przedmiotowej działki. W trakcie przeprowadzonych, w dniu [...] maja 2021 r., oględzin stwierdzono usunięcie drzewostanu wraz z wykarczowaniem. Działka położona jest w sąsiedztwie terenów leśnych. Ustalono, że obręb ewidencyjny [...], jest objęty aktualnym Uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym przez Starostę [...] [...] grudnia 2019 r., obowiązującym w latach [...]. W świetle materiału dowodowego ustalono zatem, że przedmiotowa nieruchomość jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach - zgodnie z art. 3 ustawy o lasach. O kwalifikacji gruntu jako lasu, w oparciu o kryterium przeznaczenia, rozstrzygają dane z ewidencji gruntów. Organ odwoławczy uznał za konieczne wezwanie skarżącej do wykazania przesłanki dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny, tj. istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny. W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. skarżąca podała, że "istnienie szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny" wywodzi z uzyskania dofinansowania w ramach PROW na lata 2014-2020 na zagospodarowanie działki i przywrócenie jej do użytku rolnego, a tym samym konieczności zwiększenia areału użytków rolnych o ponad 35% w stosunku do obecnie posiadanej powierzchni gruntów rolnych, gdyż duży wzrost powierzchni użytków rolnych pozwoli na wzrost dochodów z gospodarstwa na poziomie około 40%, przy uwzględnieniu planowanej plantacji trwałej. Zdaniem organu odwoławczego podstawowym obowiązkiem - ciążącym na właścicielach lasów - jest trwałe utrzymywanie lasów oraz zapewnienie ciągłego użytkowania leśnego, nawet jeśli roślinność leśna przejściowo została z takiego gruntu usunięta. Organ odwoławczy wskazał, że wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. W ocenie organu sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej (a wolałby prowadzić gospodarkę rolną) nie oznacza, że stanowi to wystarczającą przesłankę do żądanej zmiany przeznaczenia działki. Ponadto, w ocenie organu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by zmiana fragmentu lasu na użytek rolny związana była z aktualną i szczególną sytuacją skarżącej. Przede wszystkim nie wykazano, w jaki sposób zmiana lasu na użytek rolny miałaby zmienić (polepszyć) sytuację finansową skarżącej i dlaczego należy to traktować jako okoliczność szczególną. Faktem jest, że w niniejszej sprawie RDOŚ decyzją z [...] kwietnia 2021 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zamianie lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], ale decyzja ta w żaden sposób nie wpływa na sposób interpretacji kluczowej w niniejszej sprawie przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela nieruchomości. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zgody na zmianę lasu na użytek rolny od wydania ww. decyzji, jako jedyną przesłankę wskazując istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Nadto, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącej, w kwestii zmiany lasu na użytek rolny na działkach sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, organ wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy - a w szczególności z pisma z [...] września 2021 r. przesłanego przez Starostwo Powiatowe [...] - wynika, że "dla właścicieli działek sąsiednich o nr ew. [...] położonych w obrębie [...], organ I instancji nie wydawał decyzji o zmianie lasu na użytek rolny". Jednocześnie podał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków gminy [...], obrębu [...], działki o nr ew. [...] są działkami, oznaczonymi jako grunt rolny (R), natomiast na pozostałych działkach o nr ew. [...] oraz na działce skarżącej nr [...] występuje grunt leśny (Ls). Uwzględniając skargę M. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może sformułować bez uwzględnienia art. 7 kpa, który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny, organ poddaje zatem ocenie, czy interes - a więc spodziewane z przekształcenia korzyści - właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidualnych jego właściciela. Kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji również sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń. W ocenie Sądu I instancji orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącą okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego. Wskazano (przykładowo), że wnioskodawczyni nie powołała się na aktualną i szczególną sytuację finansową, która mogłaby być uznana za okoliczność uzasadniającą wydanie pozytywnej decyzji. Rację ma jednak skarżąca twierdząc, że organy nie rozważyły należycie czy działka faktycznie znajduje się w zwartym kompleksie leśnym (czemu przeczą argumenty i zdjęcia przedstawione w odwołaniu), czy też na działkach sąsiednich wykonywane są prace wydobywcze żwiru i piasku, co miałoby ogromny wpływ na ewentualne zalesienie przedmiotowej działki leśnej, która na skutek wichury została pozbawiona drzewostanu. Ponadto w ogóle nie ustaliły sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącej, tym samym nie wykazując prymatu interesu społecznego nad jej interesem indywidualnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest restrykcyjny, ale dopuszcza możliwość przekształcenia lasu w użytek rolny w szczególnych przypadkach. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych", skoro zgromadzony materiał dowodowy temu przeczy. Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, niemniej jednak w akt sprawy trudno się doszukać informacji na temat charakteru prowadzonej działalności rolniczej, czy też areału ziemi wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącą (prawdopodobnie skarżąca posiada obecnie [...] jak podnosi w skardze, ale nie wiadomo czy posiada ona jedynie działki nr [...] wynikające z aktu notarialnego). Nie wiadomo również, czy skarżąca utrzymuje się jedynie z produkcji rolnej, czy też celem przekształcenia lasu w użytek rolny jest powiększenie areału, w celu zapewnienia rozwoju gospodarstwa związanego z uzyskaniem środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw". Skarżąca w tym zakresie wskazuje, że przekształcenie działki nr [...] jest niezbędne do wypłaty tych środków i realizowania zobowiązań wynikających z biznesplanu. Niespełnienie ich będzie bowiem skutkowało koniecznością zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami, tym bardziej, że środki z pierwszej raty zostały przeznaczone na uporządkowanie działki nr [...] i jej sfrezowanie. Okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organy obu instancji, choć organ II instancji podjął próbę wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Z dołączonej do odwołania decyzji ARiMR nr [...] nie można jednak w sposób jednoznaczny ustalić, czy rzeczywiście działka nr [...] i w jakiej części była objęta tą decyzją o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej, co wymagałoby sięgnięcia do biznesplanu, aby potwierdzić podnoszone przez skarżącą okoliczności. Niewątpliwie bowiem jeśli przyznane środki dotyczyły również uporządkowania tej działki w części leśnej, to wydanie zaskarżonej decyzji odmownej może wpłynął na sytuację materialną skarżącej. Konieczność zwrotu 60.000 zł dla gospodarstwa rolnego o małym areale (o ile te okoliczności się potwierdzą) nastawianym na produkcję warzyw i krzewów (okoliczności również nie potwierdzone) oznacza – zdaniem skarżącej - bankructwo. Jak wynika ponadto z decyzji organu I instancji, podstawą wydania decyzji odmownej było ustalenie, że działka położona jest w kompleksie leśnym, a chęć powiększenia powierzchni użytków rolnych nie stanowi podstawy do zmiany lasu na użytek rolny. Należy jednakże wskazać, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] kwietnia 2021 r. wydanej przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska [...], stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny jednoznacznie wynika, że wnioskowany obszar posiada kształt przybliżony do wydłużonego równoleżnikowo trapezu, która ramieniem (granica zachodnia działki) przylega do drogi gminnej prowadzącej do wsi [...]. W północnym narożniku przedmiotowej działki znajdują się grunty orne o powierzchni [...], zaś pozostałą powierzchnię działki stanowią lasy (LsV i LsVI). Obszarem przedsięwzięcia objęto fragment lasu o powierzchni około [...]. W granicach obszaru przedsięwzięcia brak jest drzewostanu. W roku 2016 w wyniku burzy, las został zniszczony. Po uprzątnięciu terenu, w 2020 r. grunt sfrezowano i obsiano łubinem żółtym. Sąsiedztwo obszaru przedsięwzięcia stanowią głównie nieużytkowane, grunty orne oraz lasy, w tym grunt leśny we wschodniej części wnioskowanej działki, na którym występuje drzewostan. Stwierdzenia te, w ocenie Sądu, nie potwierdzają zatem ustaleń organów obu instancji, że działka znajduje się na obszarze kompleksu leśnego. Ponadto przeczą temu zdjęcia dołączone do odwołania. Jak wynika zarówno z mapy dołączonej do odwołania, jak i wydruku mapy z [...] września 2021 r. z geoportalu, czy też wpisów z ewidencji gruntów las na działkach o nr ew. [...] zajmuje niedużą powierzchnię w stosunku do ich powierzchni całkowitej (działka nr [...] powierzchnia całk. [...], w tym las [...]), (działka nr [...] powierzchnia całk. [...], w tym las [...]). Organ twierdząc zatem, że rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu leśnego stanowiłoby w świetle ustawy o lasach o naruszeniu interesu publicznego poprzez pomniejszenie zasobów leśnych, nie potwierdził tych okoliczności w sposób jednoznaczny. Z tym argumentem nie sposób się zgodzić w świetle decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska [...] z [...] kwietnia 2021 r., w której wskazano odmienne okoliczności, niż ustalenia organów. W szerokim uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wypowiedział się o braku szkodliwości na środowisko przedsięwzięcia w postaci zmiany lasu na użytek rolny, wskazując że sąsiedztwo obszaru stanowią głównie nieużytkowane grunty orne oraz lasy. Organy nie przeanalizowały dogłębnie tekstu ww. decyzji środowiskowej, a to właśnie jej treść stanowi o tym, czy interes społeczny nie zostanie naruszony. Powyższe wymagało wyjaśnienia w kontekście podnoszonych zarówno w odwołaniu jak i skardze okoliczności wskazujących na wykonywanie na terenach przyległych do działki prac wydobywczych żwiru i piasku, co znajduje potwierdzenia na dokumentacji zdjęciowej złożonej wraz z odwołaniem. Istotne jest zatem ustalenie, czy w tym zakresie stosowne organy wydawały zezwolenia na prace wydobywcze. Zdaniem Sądu, dla oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ważna jest analiza całokształtu okoliczności, a nie tylko niektórych elementów. Niekwestionowane jest, że część działki leśnej zgłoszona do przekwalifikowania aktualnie pozbawiona jest zadrzewienia oraz zakrzewienia i położona jest między gruntami rolnymi. Należałoby więc zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jej charakteru leśnego, co wiązałoby się z koniecznością jej zadrzewienia zgodnie z uproszczonym planem sporządzania lasu. Dodatkowo wyjaśnienia wymagają aspekty sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, wobec uzyskania przez nią środków na powiększenie tego gospodarstwa oraz w sytuacji ewentualnego zwrotu dotacji. Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Tymczasem ocena, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymagała od organu wnikliwej analizy przedstawionych okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna była przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonej przez stronę decyzji RDOŚ [...], której żaden z organów orzekających w sprawie de facto nie przeprowadził. Powołanie się ogólnie na zasadę ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu. Gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik organu odwoławczego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy oraz niewystarczająco rozważono podnoszone przez stronę okoliczności, podczas gdy zebrany materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania przedmiotowej decyzji przez Kolegium, co znalazło wyraz w jej uzasadnieniu wskazującym na brak przesłanek dokonania zmiany lasu na użytek rolny na wnioskowanym gruncie na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wbrew ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w wystarczający sposób wyjaśnił i ocenił brak zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanki dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o lasach. Zgodnie z powołanym art. 13 ust. 2, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Z art. 13 ust. 3 pkt 2 wynika natomiast, że w sprawie zmiany lasu na użytek rolny w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa decyzję wydaje starosta na wniosek właściciela lasu. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji prawidłowo wskazały na wyjątkowość dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny uwarunkowaną zaistnieniem szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu. Zmiana taka może być przy tym orzeczona wyłącznie na wniosek właściciela lasu, z czego wynika obowiązek właściciela przedstawienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia, czy w sprawie zaistniała szczególnie uzasadniona potrzeba dokonania wnioskowanej zmiany. W rozpatrywanej sprawie wszystkie okoliczności przedstawione we wniosku były poddane ocenie, szczególnie organu odwoławczego. Sąd I instancji nie wskazał żadnych, które ta ocena pomija, stwierdzając w istocie potrzebę ponownego całościowego rozważenia przez organy wszystkich dotychczas podniesionych przez skarżącą okoliczności. Organ odwoławczy nie uchybił zatem przepisom postępowania przy wyjaśnianiu i ocenie dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 13 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy o lasach. Organy administracji nie mogą bowiem w postępowaniu wszczynanym na wniosek zastępować strony w wykazywaniu spełnienia przesłanek warunkujących zmianę lasu na użytek rolny. Rolą organów administracji w takim przypadku jest wnikliwa ocena, czy okoliczności wskazane we wniosku są wystarczające do uznania ich za na tyle wyjątkowe i szczególne, aby uzasadniały odstąpienie od ustawowej zasady, podniesionej także przez Sąd I instancji, dbałości przez właścicieli o zasoby leśne w postaci trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania – zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Odmienność oceny Sądu I instancji znaczenia niektórych okoliczności w sprawie, w której wydanie decyzji jest wynikiem uznania administracyjnego, przy zachowaniu przez organy administracji zasady wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności w sprawie – zgodnie z art. 7 kpa – nie daje podstawy do formułowania wobec organów skutecznego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W związku z powyższym, podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 206 w zw. z art. 207 ppsa, mając na uwadze, że błędna ocena Sądu I instancji nie może w okolicznościach prawnych niniejszej sprawy wywoływać skutków finansowych dla skarżącej do tego Sądu.