I OSK 1060/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Ol 1073/21 w sprawie ze skargi [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. II SA/Ol 1073/21 oddalił skargę [...] Spółka Jawna z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odszkodowania za nieruchomość. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wywiodła Spółka, która Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie zarzuciła: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako: "p.p.s.a." naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – dalej jako: "specustawa drogowa" polegające na błędnej wykładni tych przepisów skutkującej wadliwym przyjęciem, że stroną uprawnioną do odszkodowania jest wyłącznie podmiot, któremu przysługiwało prawo własności do nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - z wyłączeniem następców prawnych tego podmiotu, co skutkowało odmową przyznania [...] Sp. j. odszkodowania w niniejszym postępowaniu administracyjnym pomimo faktu, że Spółka w drodze licytacji komorniczej nabyła prawo własności m. in. działek nr [...] i [...] stając się tym samym następcą prawnym W. S. , uprawnionym do uzyskania odszkodowania; 2. art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - dalej jako: "u.g.n." polegające na nieprawidłowej wykładni tych przepisów skutkującej pominięciem przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy ogólnych reguł odszkodowawczych za wywłaszczenie, jak również odmową przyznania prawa do odszkodowania jedynej stronie poszkodowanej w sprawie; 3. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie skutkujące odmową wypłacenia [...] Sp. j. słusznego odszkodowania pomimo faktu, że w przedmiotowej sprawie jest ona jedyną stroną, która poniosła szkodę w związku z wywłaszczeniem działek nr [...] i [...] ; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik spraw, tj.: 1. art. 7, 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako: k.p.a. poprzez: - brak zbadania okoliczności sprawy dotyczących przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego, w toku którego skarżąca kasacyjnie nabyła sporne grunty, tj. egzekucji prowadzonej wobec W. S. , w tym postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Ełku I Wydział Cywilny pod sygnaturą I Co 30/17; - nieustalenie, która ze stron toczącego się postępowania poniosła faktyczną szkodę w związku z wywłaszczeniem, uprawniającą do wypłacenia odszkodowania w oparciu o art. 12 ust. 4f specustawy drogowej; - nieustalenie, czy W. S. utracił prawa do nieruchomości (prawo do władania i zaraz po nim prawo własności) w związku z jej przejęciem na podstawie specustawy drogowej, czy wcześniej w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym; 2. art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą nieprawidłowym zrozumieniem pojęcia "interesu prawnego", co w efekcie doprowadziło do odmowy przyznania skarżącej kasacyjnie przymiotu strony; 3. art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że uprawnienia wynikające z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej nie mogą przysługiwać następcom prawnym strony ze względu na ramy czasowe, a nie sam fakt poniesienia szkody przez określony podmiot. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przepis art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Decyzja Starosty [...] z dnia 15 grudnia 2020 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.; obecnie - t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm. - dalej "specustawa drogowa"). Przepisy specustawy drogowej nie zawierają definicji strony postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną. Z przepisów specustawy drogowej wynika jednak, że stroną tego postępowania jest z pewnością dotychczasowy właściciel nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie podnosi natomiast, że jako następca prawny W. S. , to ona a nie W. S. , powinna być stroną postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne. Zauważyć trzeba, że to W. S. był stroną postępowania zakończonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzją tą zatwierdzono też podział stanowiących przedmiot jego własności działek. Bezsporne w sprawie jest zatem, że stroną postępowania w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, która została pozbawiona własności nieruchomości na skutek jej przejęcia pod realizację inwestycji drogowej, był W. S. . Niezasadnie w tej sytuacji skarżąca kasacyjnie przypisuje sobie interes prawny, w postępowaniu dotyczącym odszkodowania za nieruchomość przejętą decyzją Starosty [...] z [...] maja 2017 r. pod realizację inwestycji drogowej. Nie można, bowiem zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że podmiot, który był właścicielem nieruchomości przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i który został wywłaszczony na skutek wydanej decyzji nie ma interesu prawnego w ustaleniu odszkodowania za tę nieruchomość. Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i został rozważony w całokształcie i adekwatnie do treści art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, określającego jednoznacznie komu przysługuje odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa przeszły na własność jednostki samorządu terytorialnego w związku z uostatecznieniem się decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi wyraźnie, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Tylko te podmioty mogą domagać się przyznania odszkodowania, a tym samym być uznane za stronę postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Z tej też przyczyny niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., których zasadności skarżąca kasacyjnie upatruje de facto w odmiennej od przyjętej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji ocenie materiału dowodowego. Rolą organu w toku postępowania administracyjnego jest: podjęcie czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz udokumentowanie poczynionych ustaleń w aktach sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). W tym miejscu należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. został nieprawidłowo sformułowany. Przepis art. 77 k.p.a. dzieli się cztery paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, które jednostki redakcyjne przepisu art. 77 k.p.a. miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga natomiast wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie również, co do tego, że umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości pod drogi publiczne, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują - odpowiednie - zastosowanie (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n. w sprawach ustalania i wypacania odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publicznie niewątpliwie jest celowym działaniem ustawodawcy. Wniosek taki uzasadnia zestawienie treści art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z art. 23 tej ustawy. W pierwszym ze wskazanych przepisów ustawodawca odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów u.g.n., podczas gdy art. 23 specustawy drogowej stanowi, że w sprawach nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. To oznacza, że powoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 128 ust. 1 u.g.n. regulujący ogólne reguły ustalania odszkodowania, również znajduje odpowiednie zastosowanie, tj. takie, które nie narusza przepisów specustawy drogowej. Zasada ta wprost została wyrażona w art. 2 pkt 11 u.g.n. Tymczasem, przepis art. 12 ust. 4f specustawy drogowej wyraźnie stanowi komu przysługuje odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości. Dotychczasowym właścicielem nieruchomości, w rozumieniu art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, jest podmiot, któremu prawo własności do nieruchomości przysługiwało na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy, podmiotem tym jest W. S. . Spółka natomiast nie przedstawiła dokumentów potwierdzających przysługiwanie jej praw do spornej nieruchomości na dzień, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. To ustalenie jest bezsporne i przesądza o bezzasadności skargi kasacyjnej. Skarżąca kasacyjnie o tyle nietrafnie zasadności podnoszonych zarzutów - dotyczących naruszenia art. 28 k.p.a. oraz art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 4f w zw. z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, a także art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - upatruje w gwarancjach konstytucyjnych, że informacje o toczącym się postępowaniu w sprawie budowy drogi (art. 11d ust. 5 specustawy drogowej) i wydaniu decyzji (art. 11f ust. 3 specustawy drogowej) podlegały obwieszczeniu, a przysądzenie własności na rzecz Spółki nastąpiło po przejściu własności spornych działek na rzecz Gminy Miasto [...]. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.