I GSK 1015/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 774/21 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia 18 czerwca 2021 r. nr 265/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od W. F. na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 10 787 (dziesięć tysięcy siedemset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 18 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 774/21 po rozpoznaniu skargi W.F. (dalej: skarżący lub strona) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z 18 czerwca 2021 r. nr 265/2021 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z 5 lutego 2021 r. nr 18/2021; w punkcie 2. umarzył postępowanie administracyjne i w punkcie 3. zasądził od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego 17 174 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący 17 maja 2010 r. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2010 r., która została mu przyznana decyzją Kierownik ARiMR z 19 kwietnia 2011 r. w wysokości 180.080,93 zł i powierzchni stwierdzonej 100,09 ha. Kolejne wnioski o przyznania płatności rolnośrodowiskowej skarżący składał na 2011 i 2012 r., które zostały mu przyznane decyzjami Kierownika ARiMR odpowiednio z 15 grudnia 2011 r. i z 16 stycznia 2013 r. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego 27 lutego 2013 r. Czwarty wniosek o płatność rolnośrodowiskową skarżący złożył 15 maja 2013 r. Od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrole na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której sporządzono protokół wskazujący stwierdzone nieprawidłowości. Protokół został doręczony skarżącemu 26 sierpnia 2013 r. Następnie kilkukrotnie Kierownik ARiMR wydawał decyzje odmawiające skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., które były uchylane przez Dyrektora ARiMR z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Kierownika ARiMR. Ostatecznie decyzją z 14 listopada 2019 r. Kierownik ARiMR odmówił przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., z powodu ustaleń zawartych w raporcie z kontroli przeprowadzonej w sierpniu 2013 r. Decyzją z 12 listopada 2020 r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR z 14 listopada 2019 r. Skarga na powyższą decyzją została oddalona przez WSA wyrokiem z 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 66/21 (wyrok nieprawomocny – przyp. sądu). Postanowieniem z 6 listopada 2020 r. (doręczonym skarżącemu 10 listopada 2020 r.) Kierownik ARiMR wszczął postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z 5 lutego 2021 r. Kierownika ARiMR ustalił skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 537 328,25 zł uzyskanych na mocy decyzji Kierownika ARiMR z 19 kwietnia i 15 grudnia 2011 r. oraz z 16 stycznia 2013 r. o przyznaniu płatności z tytułu programów rolnośrodowiskowych. Dyrektor ARiMR decyzją z 18 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący składając w 2010 r. wniosek o przyznanie płatności podjął się realizacji 5-letniego programu rolnośrodowiskowego i zobowiązał się przestrzegania narzuconych programem warunków oraz wymogów ustanowionych dla zgłoszonej uprawy ekologicznej przez cały okres objęty zobowiązaniem. Składając wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w latach 2011-2012 skarżący oświadczał, że kontynuuje zobowiązanie podjęte w 2010 r. Przeprowadzona w 2013 r. w gospodarstwie rolnym skarżącego kontrola na miejscu stwierdziła nieprawidłowości oznaczone kodami: E6 "prowadzenie produkcji rolnej niezgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą i niezachowanie należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin i ochronę gleby", E2 "Materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań" i E7 "Nieutrzymywanie minimalnej obsady drzew i krzewów (granica błędu 5% wymaganej obsady." W konsekwencji, w związku ze stwierdzeniem, że nie wszystkie uprawniane drzewa były ukorzenione i spełniały wymagania dotyczące grubości elitarnego i kwalifikowanego materiału szkółkarskiego Kierownik ARiMR decyzją z 14 listopada 2019 r. odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanej płatności uznając, że nie spełnił warunków jej przyznania. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Dyrektor ARiMR stwierdził, że skoro skarżący naruszył warunek przyznania płatności rolnośrodowiskowej określony w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262; dalej: rozporządzenie RŚK z 2009 r.) i tym samym nie dotrzymał podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego to powinien zwrócić otrzymaną płatność rolnośrodowiskową za lata 2010-2012, stosownie do treści § 39 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361, ze zm.; dalej: rozporządzenie RŚK z 2013 r.). Odnosząc się do kwestii przedawnienia prawa do orzekania w sprawie zwrotu pobranych nienależnie płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2013 Dyrektor ARiMR wskazał na treść art. 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: rozporządzenia 2988/95). Następnie wyjaśnił, że szkoda dla budżetu wspólnoty powstała w dacie wypłaty pomocy, która miała miejsce 13 maja 2011 r., 8 lutego 2012 r. i 27 lutego 2013 r., a za datę działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii, należy przyjąć datę zakończenia czynności kontrolnych, w toku których stwierdzono nieprawidłowości w przestrzeganiu przez rolnika warunków programu, tj. 9 sierpnia 2013 r. Zatem termin przedawnienia rozpoczynał bieg w dacie stwierdzenia naruszenia przepisów, tj. 9 sierpnia 2013 r., a 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał w 9 sierpnia 2017 r., jednak przerwanie okresu przedawnienia nastąpiło 4 marca 2014 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu decyzji z 17 lutego 2014 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. i od tej daty okres przedawnienia zaczął swój bieg na nowo. W tej sytuacji, skoro do przerwania okresu przedawnienia już 4 marca 2014 r. zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał 4 marca 2018 r. Jednak przed jego upływem doszło do kolejnego przerwania okresu przedawnienia, poprzez doręczenie skarżącemu 15 września 2016 r. decyzji o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływał 15 września 2020 r. Przed upływem okresu przedawnienia doszło do jego kolejnego przerwania 21 listopada 2019 r., tj. w dniu doręczenia skarżącemu decyzji Kierownika ARiMR o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji na mocy decyzji z 12 listopada 2020 r. Zatem 4-letni okres przedawnienia roszczeń upływałby 21 listopada 2023 r. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę, z powodu uznania zarzutu skargi w zakresie przedawnienia. WSA zacytował treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, wskazując, że dla ustalenia momentu od którego zaczyna biec okres przedawnienia istotny jest moment dopuszczenia się nieprawidłowości, a w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się moment jej ustania. W ocenie WSA nie budziło wątpliwości, że w sprawie mieliśmy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegająca na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2010 r. Konsekwencją powtarzającego się charakteru nieprawidłowości, których dopuścił się skarżący jest ustalenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia z momentem ustania tych nieprawidłowości. Za moment ten WSA przejął datę wypłaty ostatniej przyznanej płatności (za 2012 r.), co nastąpiło 27 lutego 2013 r. Z tym dniem nieprawidłowość ustała bowiem mimo, że skarżący złożył wniosek o płatność na 2013 r. to w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii. WSA stwierdził, że organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że dzień zakończenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stanowił dzień ustania nieprawidłowości. Stanowisko to jest błędne, gdyż nieprawidłowość musi wiązać się z działaniem strony i powstaniem szkody w budżecie, o czym nie może być mowy w wypadku kontroli w gospodarstwie prowadzonej przez uprawniony organ. Dzień zakończenia kontroli stanowi dzień uzyskania przez organ informacji o nieprawidłowości popełnionej przez stronę, którego nie można jednak utożsamiać z dniem ustania nieprawidłowości. Natomiast dzień doręczenia raportu z kontroli w gospodarstwie skarżącego prowadzonej od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r., tj. 26 sierpnia 2013 r. stanowił dzień, w którym doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia na skutek powiadomienia strony o stwierdzeniu nieprawidłowości przez właściwy organ. Mając na uwadze powyższe, WSA uznał, że w sprawie doszło do przedawnienia spornych należności 26 sierpnia 2017 r. Po przerwaniu bowiem biegu termin przedawnienia 26 sierpnia 2013 r. na sutek doręczenia stronie protokołu z czynności kontrolnych termin ten rozpoczął swój bieg na nowo, a wobec braku kolejnych czynności skutkujących jego przerwaniem upływał 26 sierpnia 2017 r. WSA nie podziel stanowiska organu, że do przerwania biegu terminu przedawnienia mogło dojść na skutek wydania poszczególnych decyzji organu odmawiających przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r., które zostały następnie uchylone w wyniku kontroli instancyjnej. Do przerwania biegu terminu przedawnienia nie mogło doprowadzić także doręczenie skarżącemu postanowienia Kierownika ARiMR z 12 maja 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, bowiem postępowanie to zostało umorzone decyzją tego organu z 7 listopada 2017 r. Decyzja odmawiająca skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. skutecznie wydana została 14 listopada 2019 r. – utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARMIR z 12 listopada 2020 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na bieg terminu przedawnienia w rozstrzyganej sprawie, gdyż termin ten upłynął w sierpniu 2017 r. Z powyższych względów WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r., poz. 329; dalej: ppsa) orzekł o uchyleniu decyzji obu instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Dyrektor ARiMR ww. wyrok WSA zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 151, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 3, art. 106 § 3 i art. 106 § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 228 § 2, art. 227, art. 233 § 1, art. 2431, art. 2432, art. 244 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (DZ.U. 2021 poz. 1805) oraz w zw. z art. 77, art. 75, art. 76 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: kpa) oraz w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR) w brzmieniu obowiązującym do 28 marca 2022 r., w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez to, że sąd dokonał błędnie ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a właściwie pominął treść istotnych dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego oraz pominął istotne okoliczności faktyczne z nich wynikające a także okoliczności, które sąd winie znać z urzędu w związku ze sprawą rozpoznawaną przez ten sąd pod sygn. akt: III SA/Łd 154/18 i zakończoną orzeczeniem z 15 maja 2018 r., a na co wskazywał pełnomocnik organu podczas rozprawy 9 lutego 2022 r. i w głosie do protokołu, w tym w szczególności co do tego, że skarżący składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej także w 2013 r. i w 2014 r., oraz, że podjął w 2010 r. pięcioletnie zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz, że podstawą żądania zwrotu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną skargą decyzją w niniejszej sprawie jako nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowej przyznanej i wypłaconej za lata 2010-2012 jest niedochowanie realizacji warunków i wymogów programu rolnośrodowiskowego przez cały okres objęty zobowiązaniem, a nieprawidłowość stanowiąca podstawę zwrotu (niedochowanie realizacji warunków i wymogów programu rolnośrodowiskowego) została stwierdzona podczas kontroli na miejscu w okresie objętym pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego odbytej od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r. oraz, że podczas kontroli w 2014 r. odbytej we tym gospodarstwie potwierdzono dalsze istnienie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli odbytej od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r. (niedochowanie realizacji warunków i wymogów programu rolnośrodowiskowego) oraz pominięcie okoliczności, że w uchylonych decyzjach w sprawie dotyczącej przyznania płatności, a także w decyzjach organu drugiej instancji wydanych w sprawie przyznania płatności za 2013 r. wszystkich wydanych przez uprawniony organ prowadzącego postępowanie w sprawie nieprawidłowości, wszystkich doręczonych skarżącemu w okresie nieprzekraczającym 4 lat między doręczeniem jednej z nich a chronologicznie kolejnej, określono w sposób precyzyjny na czym polegało niezachowanie warunków i wymogów przyznania płatności rolnośrodowiskowej stanowiące nieprawidłowość odnoszącą się do tej operacji, a ponadto ogłoszono to stronie podczas przesłuchania świadka, w którym uczestniczyła strona, a wobec tego w okresie biegu przedawnienia wielokrotnie miało miejsce jego przerwanie spowodowane każdorazowo przez te decyzje i czynności jako akty właściwego organu władzy, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to naruszenie przepisów postępowania przez sąd, a miało to istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem po pierwsze sąd, gdyby przepisów tych nie naruszył to skarga byłaby oddalona nie doszłoby zaś uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie możliwości dochodzenia zwrotu, a nadto w szczególności sąd nie ustaliłby jak uczynił to błędnie, że nieprawidłowość była "nieprawidłowością ciągłą polegającą na rokrocznym składaniu przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2010 mimo nie spełniania przewidzianych w przepisach prawa przesłanek do ich przyznania, określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia z 2009 r." oraz sąd nie ustaliłby, że za moment ustania nieprawidłowości "należy przyjąć datę wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności, czyli płatności za rok 2012, co nastąpiło, na podstawie decyzji z 16 stycznia 2013 r., w dniu 27 lutego 2013 r., i nie ustaliłby, że do przerwania biegu przedawnienia doszło tylko "26 sierpnia 2013 r. na sutek doręczenia stronie protokołu z czynności kontrolnych w jej gospodarstwie termin ten rozpoczął swój bieg na nowo, a wobec braku kolejnych czynności skutkujących jego przerwaniem upływał z dniem 26 sierpnia 2017 r." oraz, że a kolejnym chronologicznie aktem właściwego organu władzy, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, który mógłby przerwać bieg terminu przedawnienia było dopiero wydanie i doręczenie decyzji odmawiającej przyznania płatności, która jak wskazał sąd decyzja odmawiająca stronie płatności rolnośrodowiskowej za 2013 r. skutecznie wydana została dopiero 14 listopada 2019 r. - utrzymana w mocy decyzją Dyrektora ARMIR z 12 listopada 2020 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na bieg terminu przedawnienia w rozstrzyganej sprawie, bowiem termin ten upłynął w sierpniu 2017 r., przy tym o ile w przypadku decyzji organu pierwszej instancji odmawiających przyznania płatności uchylonych w toku postępowania administracyjnego można przyjąć, że sąd powołuje się na zastosowaną przez siebie interpretację art. 3 rozporządzenia 2988/95, aczkolwiek błędną, że z uwagi na ich uchylenie w toku instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie mogą one wywołać skutku przerwania biegu przedawnienia jako akty właściwego organu władzy, o których zawiadamia się daną osobę, a które odnoszą się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, to sąd całkowicie w sposób błędny i niezrozumiały z naruszeniem powołanym w niniejszym punkcie przepisów pomija zarówno decyzje organu drugiej instancji wydane w sprawie o przyznanie płatności, które pozostają w obrocie prawnym, jak również czynności w toku postępowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w konsekwencji pominięcie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych jak i faktów znanych sądowi z urzędu skutkowało błędnym dokonaniem ustalenia przez sąd odmiennie niż organ, że 26 sierpnia 2017 r. doszło do przedawnienia możliwości dochodzenia zwrotu płatności rolnośrodowiskowej wypłaconej za lata 2010-2012, a 27 lutego 2021 r. upłynął ośmioletni maksymalny okres przedawnienia, a w konsekwencji sąd błędnie z naruszeniem prawa uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne, gdyby zaś naruszenia tych przepisów nie było winien oddalić skargę, a więc naruszenie powołanych przepisów postępowania ma istotny wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 ppsa, w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezupełny i wewnętrznie sprzeczny z naruszeniem dyrektyw wskazanych w art. 141 § 4 ppsa, co utrudnia postawienie zarzutów skargi kasacyjnej i należytą ocenę toku rozumowania sądu i dokonanej wykładni przepisów prawa materialnego i zastosowanych przepisów, a wobec tego ma istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności wskazania błędnie i w sposób całkowicie pominięty w treści uzasadnienia podstaw uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ale także z powodu innych wad uzasadnienia szczegółowo wyspecyfikowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej; 3. art. 200, art. 205 § 2, art. 215 § 2 i art. 141 § 4 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w zw. z § 2 pkt 7 tego rozporządzenia poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego 17 174 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, mimo że kwota kosztów, która hipotetycznie w przypadku uwzględnienia skargi, winna wynosić nie więcej niż 16 174 zł; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 4. § 39 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 11, § 12, § 39, § 45, § 46 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2013 r. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U z 2018 r. poz. 1261) oraz § 2, § 4, § 9 rozporządzenia RŚK z 2009 r., w zw. z art. 28 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1396 ze zm.; dalej: ustawą o PROW ) oraz w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym do 28 marca 2022 r., poprzez jego błędne niezastosowanie i w konsekwencji błędne nieuwzględnienie, że żądanie zwrotu wypłaconych płatności rolnośrodowiskowych nastąpiło na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2013 w związku z tym, że w 2013 r. stwierdzono nieprawidłowość w postaci niespełnienia warunku określonego w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia RŚK z 2009 r. a stwierdzono, że wystąpiła jednokrotnie i dotyczyła wyłącznie sprawy przyznania płatności za 2013 r., a następnie także za 2014 r., skarżącemu były bowiem przyznawane płatności za lata 2010-2012, a zatem warunek, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia RŚK z 2009 r. był w tych latach przez niego spełniany a przynajmniej niewątpliwie należy tak przyjąć wobec braku dowodów obalających domniemanie wynikające z oświadczeń zawartych we wniosku i prawomocnych decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowe za 2010-2012 r., natomiast skutek nieprawidłowości, która wystąpiła w 2013 r., stosownie do § 39 rozporządzenia RŚK z 2013 r. dotyczył płatności przyznanych i wypłaconych skarżącemu za lata 2010-2012, albowiem zgodnie z § 39 ust. 1 tego rozporządzenia z 2013 r. płatność podlega zwrotowi, gdy rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z niesporządzeniem planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu, lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu, a jak podnosi się w orzecznictwie zasada zwrotu wypłaconej uprzednio płatności zawarta w § 39 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2013 r. stanowi gwarancję zachowania przez rolnika wszystkich warunków zobowiązania rolnośrodowiskowego; 5. art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 w zw. z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR w brzmieniu obowiązującym do 28 marca 2022 r. oraz w zw. z § 39 ust. 1, oraz § 2 ust. 1, § 4, § 5, § 11, § 12, § 39, § 45, § 46 ust. 1 rozporządzenia RŚK z 2013 r. w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. zmieniającego rozporządzenie rolnośrodowiskowe oraz § 2, § 4, § 9 rozporządzenia RŚK z 2009 r., w zw. z art. 28 ust. 1-3 ustawy o PROW oraz w zw. z art. 263 oraz art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędnie, sprzecznie z utrwaloną już wykładnią w tym prezentowaną w orzeczeniach zarówno krajowych sądów administracyjnych jak i TSUE, gdzie wykładnia zawarta w orzeczeniach TSUE jako acquis communautaire jest elementem porządku prawnego UE i wiążąca dla Państw członkowskich, a mianowicie w szczególności: a) błędnej wykładni terminu "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 i terminu "nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 i błędne przyjęcie przez sąd, że choć nieprawidłowość miała charakter ciągły/powtarzający się to ta ciągłość i powtarzalność przejawiała się w corocznej wypłacie płatności rolnośrodowiskowej za lata 2010-2012 i ustała z chwilą wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności za 2012 r. w dniu 27 lutego 2013 r., gdy powstała po raz ostatni szkoda w budżecie UE polegająca na wypłacie ustalonych decyzją do zwrotu płatności jako płatności nienależnie pobrane w rozumieniu art. 29 ustawy o ARiMR, mimo że nieprawidłowość polegająca na zaniechaniu skutkującym naruszeniem przepisów UE miała miejsce później po zrealizowaniu powołanych przez sąd płatności, a nadto usiłowanie wyrządzenia szkody w budżecie UE a więc tzw. w orzecznictwie Trybunału potencjalne powstanie szkody miało miejsce także w 2013 i w 2014 r., i wobec tego nieprawidłowość miała charakter ciągły począwszy od jej stwierdzenia, czyli stwierdzenia naruszenia przepisów UE przez zaniechanie realizacji w okresie pięcioletniego zobowiązania programu rolnośrodowiskowego zgodnie z ustalonymi tam warunkami objętymi zobowiązaniem, a konsekwencji błędne przyjęcie przez sąd, że 27 lutego 2013 r. rozpoczął bieg przedawnienia, mimo że zgodnie z powołaną wyżej linią orzeczniczą nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 rozporządzenia 2988/95, to stan, co do którego spełnione musza być łącznie: przesłanka działania lub zaniechania stanowiącego naruszenie prawa Unii, tj. dopuszczenia się naruszenia zasad przyznawania płatności (niedopełnienie zobowiązań) oraz przesłanka powstania szkody w budżecie UE lub potencjalnej szkody w budżecie UE, a przesłanki te mogą być z punktu widzenia chronologii spełnione w różnych konfiguracjach nie zawsze jednocześnie, a nadto nie zawsze przesłanka naruszenia zasad i reguł przyznawania płatności oraz niedopełnienie zobowiązań jest pierwsza w stosunku do powstania szkody w budżecie UE, co miało miejsce w niniejszej sprawie, gdzie jak wywiódł organ w uzasadnieniu decyzji i co wynika z pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a mianowicie, gdy zwrot płatności wypłaconych za lata 2010-2012 nastąpił wobec niedochowania przez stronę 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego do przestrzegania narzuconych programem warunków oraz wymogów ustanowionych dla zgłoszonej uprawy przez cały okres objęty zobowiązaniem, czyli zaniechania stanowiącego naruszenie prawa UE, które to zaniechanie niewątpliwie miał miejsce w dniu kontroli na miejscu przeprowadzonej od 29 lipca do 9 sierpnia 2013 r. i miała charakter ciągły, w tym znaczeniu, że zarówno te zaniechania skutkujące obowiązkiem zwrotu jak i usiłowanie wyrządzenia szkody w budżecie UE (potencjale powstanie szkody) miały miejsce także w 2014 r., co potwierdzały dokumenty znane sądowi z urzędu w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie przyznania płatności za 2014 r., zaś wykładnia celowościowa i systemowa tych przepisów zgodna z przyjętą przez TSUE linią orzeczniczą prowadzi do odmiennych od przyjętych przez WSA wniosków, a mianowicie, iż bieg terminu przedawnienia może rozpocząć się dopiero po powstaniu w budżecie UE oraz nieprawidłowości, która ją powoduje, a w przypadku nieprawidłowości ciągłej od jej ustania, a ta nie ustała jeszcze w 2014 r.; b) błędnej interpretacji terminu "każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit trzeci zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 poprzez ograniczenie tych aktów tylko do ostatecznych decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania płatności oraz ostatecznych decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, która pozostaje w obrocie prawnym i jest ostateczna oraz prawomocna, a nie w każdym akcie administracyjnym, w którym strona zostanie poinformowana o nieprawidłowości, w sytuacji gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu zgodna z przyjętą przez TSUE linią orzeczniczą, a także wykładnia literalna art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 prowadzi do odmiennych wniosków, a mianowicie iż przerwanie terminu przedawnienia powodowane jest przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, a zatem przerwanie biegu przedawnienia (obliczanego przy zastosowaniu rozporządzenia 2988/95) może nastąpić przez doręczenie stronie informacji odnoszącej się wyraźnie do określonej płatności i wskazującej co najmniej na podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości, w tym także decyzje administracyjne, w których odmawia się stronie płatności, bądź przyznaje się płatności w pomniejszonej wysokości na skutek stwierdzonych nieprawidłowości mogą być uznawane za akty przerywające bieg terminu przedawnienia, niezależnie od tego, czy taki akt, jest następnie uchylony, czy też nie, a nadto nie muszą to być nawet akty organu władzy, który jest uprawniony określenia należności do zwrotu; c) błędnej wykładni art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 sprowadzającej się do wyprowadzenia przez WSA z tego przepisu normy, że w okresie biegu terminu przedawnienia musi być wydana dla zachowania terminu, decyzja organu drugiej instancji, w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu literalna i systemowa oraz celowościowa w powiązaniu z brzmieniem art. 29 ust. 1 i ust. 2 i ust. 7 ustawy o ARiMR pozwala na wyprowadzenie normy, że dla zachowania uprawnienia do określenia należności do zwrotu wystarczające jest w okresie biegu terminu przedawnienia i przed jego upływem wydanie decyzji i doręczenie decyzji organu pierwszej instancji, do powstania obowiązku zwrotu płatności nienależnych lub nadmiernych wystarczające jest bowiem doręczenie przed upływem terminu przedawnienia decyzji organu I instancji, co jest jednolicie przyjęte w orzecznictwie krajowym, tak np. w wyroku z 21 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 162/04 NSA stwierdza, że do powstania zobowiązania podatkowego w przypadku decyzji tworzącej zobowiązanie podatkowe wystarczające jest zachowanie terminu do orzekania w sprawie wymiaru podatku przez organ podatkowy I instancji. Już bowiem z chwilą doręczenia decyzji przez ten organ zobowiązanie powstało. Decyzja organu drugiej instancji jedynie utrzymuje w mocy lub modyfikuje treść zobowiązania stworzonego wcześniej przez decyzję wydaną w pierwszej instancji, taką decyzją tworzącą zobowiązanie równorzędne z zobowiązaniem podatkowym jest decyzja wydana na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ARiMR, a to z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W załączniku do protokołu z 6 maja 2025 r. Dyrektor ARiMR podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej i dodatkowo wskazał na pojawienie się prawomocnych orzeczeń sądów dotyczących nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. W związku z tym organ wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ppsa, o dopuszczenie jako dowodów złożonych na rozprawie wyroków oraz uwzględnienie ich treści jako fakt znany sądowi z urzędu na podstawie art. 106 § 4 ppsa w zw. z art. 228 § 2 kpc. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawie w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 tego przepisu, których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej, należy przypomnieć, że WSA zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje obu instancji (Dyrektora ARiMR z 18 czerwca 2021 r. i Kierownika ARiMR z 5 lutego 2021 r.) i umorzył postępowania administracyjne w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-12. z powodu wydania decyzji w warunkach przedawnienia, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 17 174 zł. WSA – powołując się na przepisy rozporządzenia 2988/95 – wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą polegająca na rokrocznym składaniu wniosków o przyznanie płatności za poszczególne lata począwszy od 2010 r., mimo niespełniania przewidzianych w przepisach prawa przesłanek do ich przyznania. WSA stwierdził, że momentem rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia jest data ustania tych nieprawidłowości, którą jest dzień wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności (za 2012 r.), co nastąpiło 27 lutego 2013 r. Z tym dniem nieprawidłowość ustała, mimo że strona złożyła wniosek o płatność na 2013 r. Jednak w wyniku przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności, a zatem nie doszło do powstania szkody w budżecie Unii. WSA za nieuprawnione uznał stanowisko organu, że 9 sierpnia 2023 r., tj. dzień zakończenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stanowił dzień ustania nieprawidłowości, ponieważ dzień zakończenia kontroli stanowi tylko dzień uzyskania przez organ informacji o nieprawidłowości popełnionej przez stronę. Doręczenie skarżącemu protokołu z kontroli (9 sierpnia 2013 r.) stanowiło zaś dzień, w którym doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia na skutek powiadomienia strony o stwierdzeniu nieprawidłowości przez właściwy organ, zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia 2988/95. Odnosząc to do stanu sprawy, WSA uznał, że w sprawie doszło do przedawnienia spornych należności 26 sierpnia 2017 r., a decyzja I instancji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności zapadła 14 listopada 2019 r. Jednocześnie WSA nie podzielił stanowiska, że w sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia wskutek wydania decyzji odmawiających skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowych za 2013 r., ponieważ te zostały uchylone. Ponadto nie mogło dojść do przerwania biegu terminu przedawnienia z powodu doręczenia skarżącemu postanowienia Kierownika ARiMR z 12 maja 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalania kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych, bowiem postępowanie to zostało umorzone decyzją tego organu. W skardze kasacyjnej Dyrektor ARiMR zakwestionował ww. stanowisko WSA, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi zarówno naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) jak i przepisów materialnych (art. 174 pkt 1 ppsa). Przede wszystkim skarżący kasacyjnie organ nie zgodził się z WSA, że w sprawie doszło do przedawnienia zarzucając m.in.: - błędną wykładnię art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95, dotyczącą terminu "nieprawidłowości ciągłej lub powtarzającej się" i błędne przyjęcie, że nieprawidłowość ta ustała z chwilą wypłaty ostatniej przyznanej stronie płatności za 2012 r., tj. 27 lutego 2013 r.; w sytuacji gdy nieprawidłowość ta miała miejsce później po zrealizowaniu płatności za lata 2010-2012, za kolejne lata płatności rolnośrodowiskowej, tj. także w 2013 i 2014 r., kiedy skarżący usiłował wyrządzić szkodę w budżecie UE (zarzuty naruszenia zawarte w punktach 1 i 5 lit. a petitum skargi kasacyjnej); - błędną interpretację terminu "każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 3 zdanie pierwsze rozporządzenia 2988/95 poprzez ograniczenie tych aktów tylko do ostatecznych decyzji organu pierwszej instancji odmawiających przyznania płatności i ostatecznych decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, która pozostaje w obrocie prawnym, a nie w każdym akcie administracyjnym, w którym strona zostanie poinformowana o nieprawidłowości (zarzuty naruszenia zawarte w punktach 1 i 5 lit. b petitum skargi kasacyjnej); - naruszenie przepisów postępowania m.in. art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77, art. 75, art. 76 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie tego, że skarżący składał wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej także w 2013 i w 2014 r., oraz że podjął w 2010 r. pięcioletnie zobowiązanie do realizacji programu rolnośrodowiskowego, a podstawą żądania zwrotu jest niedochowanie realizacji warunków i wymogów programu rolnośrodowiskowego przez cały okres objęty zobowiązaniem, a nieprawidłowość stanowiąca podstawę zwrotu została stwierdzona podczas kontroli na miejscu w okresie objętym pięcioletnim zobowiązaniem realizacji programu rolnośrodowiskowego odbytej w 2013 i 2014 r. (zarzuty naruszenia zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej). Ustosunkowują się do powyższych zarzutów, NSA wskazuje, że zgodnie art. 1 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 – w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W myśl ust. 2 – nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 – okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. W myśl ust. 2 – Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. W zakresie interpretacji art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, NSA zwraca uwagę, że początek biegu terminu przedawnienia determinowany jest charakterem nieprawidłowości jaka zaistniała w danej sprawie. I tak, w przypadku nieprawidłowości "standardowych" termin ten rozpoczyna się w dniu dopuszczenia się nieprawidłowości. Z kolei w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia – 4 lata – biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Taki początek biegu terminu przedawnienia oznacza w praktyce, że nieprawidłowości ciągłe lub powtarzające się mają znacznie dłuższe okresy przedawnienia. Stąd analizując kwestię przedawnienia konieczne jest zawsze ustalenie z jakim rodzajem nieprawidłowości mamy do czynienia w konkretnej sprawie. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W wyroku z 15 czerwca 2017 r. sygn. akt C-436/15 TSUE wskazał, że taki projekt, którego wdrożenie zaplanowano na kilka lat i jest ono finansowane ze środków Unii, mieści się w zakresie pojęcia "programu wieloletniego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Nie ulega zatem wątpliwości, co słusznie podkreśla skarżący kasacyjnie organ, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z klasycznym programem wieloletnim (pięcioletnim), w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, którym są płatności rolnośrodowiskowe. Bowiem standardowo umowa między organem a rolnikiem obowiązuje przez 5 lat, co oznacza, że płatności przyznawane są co roku przez pełne 5-lat po przyznaniu płatności. Ustalenie zaś momentu "ostatecznego zakończenia programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie drugie rozporządzenia 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni. W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w ww. przepisie. Przedawnienie to pozwala zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii (por. wyrok TSUE z 6 października 2015 r., C-59/14, pkt 26). Zatem, aby określić datę "ostatecznego zakończenie programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego". Mając na uwadze powyższe NSA zauważa, że w rozpoznawanej sprawie za datę ostatecznego zakończenia programu wieloletniego (rolnośrodowiskowego) należałoby uznać ostatni (piaty rok) złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej przez skarżącego, która miała miejsce w maju 2014 r. W dacie tej bowiem skarżący wciąż domagał się wypłaty płatności rolnośrodowiskowej, która potencjalnie (w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 2988/95) mogła doprowadzić do szkody w budżecie UE, poprzez wypłatę nienależnych środków finansowych. W tej sytuacji przyjęta przez WSA data wypłaty skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r., tj. 27 luty 2013 r. – jako data ustania nieprawidłowości – jest ewidentnie błędna. Wreszcie, WSA w sposób nieprawidłowy zinterpretował pojęcie "każdego aktu właściwego organu władzy", o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo (art. 3 ust. 1 zdanie 3 rozporządzenia 2988/95). WSA uznał bowiem, że akty prawne w postaci decyzji organów w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, które następnie zostały uchylone, a postępowanie w sprawie umorzone nie mogą stanowić takiego zawiadomienia. Jest to stanowisko błędne. W tym zakresie skład orzekający, odwołuje się do wyroku NSA (z 22 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 801/20; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże), który – w podobnym stanie faktycznym – jak w rozpoznawanej sprawie – zaakceptował pogląd organu, że takim aktem przerywającym może być również decyzja organu, która następnie została uchylona. Istotne jest bowiem to, żeby skarżący (beneficjent) miał świadomość, że w zakresie płatności o które się ubiegał i które otrzymał toczy się postępowania w zakresie nieprawidłowości ich przyznania. Akt ten musi jedynie określać w wystarczająco dokładny sposób operacje, w odniesieniu do których istnieje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Znajduje to potwierdzenie w wyroku TSUE z 8 maja 2024 r. w sprawie C-734/22 (teza trzecia), który wskazał, że "art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości." Mając na uwadze powyższe, NSA wskazuje, że aktami przerywającymi bieg terminu przedawnienia mogą być decyzje administracyjne, w których odmawia się stronie płatności, bądź przyznaje się płatności w pomniejszonej wysokości na skutek stwierdzonych nieprawidłowości, niezależnie od tego, czy taki akt, jest następnie uchylony czy też nie. Niewątpliwie wszystkie decyzje wydawane w rozpoznawanej sprawie takie okoliczności przedstawiały. Co więcej, nawet w przypadku pominięcia decyzji organów odmawiających przyznania skarżącemu płatności, które następnie zostały uchylone, to w sprawie wystąpiły także inne sytuacje, z którymi należy wiązać przerwanie biegu terminu przedawnienia. Z pewnością takimi aktami przerywającymi, były akty wydawane przez organy co do wnioskowanych przez skarżącego płatności rolnośrodowiskowych na 2014 r., tj. poczynając od doręczenia skarżącemu protokołu z kontroli z 2014 r., po wydanie decyzji organu I instancji z 23 grudnia 2016 r., decyzji II instancji z 12 grudnia 2017 r. i przywołanego przez skarżący kasacyjnie organ wyroku WSA z 15 maja 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 154/18 (obecnie prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. akt I GSK 3201/18). Wszystkie wymienione akty powodują, że wielokrotnie doszło w rozpoznawanej sprawie do przerwania biegu terminu przedawnienia, który rozpoczął się maju 2014 r. i biegł maksymalnie do maja 2022 r. Tymczasem decyzje obu instancji w rozpoznawanej sprawie ustalające nienależnie pobrane płatności za lata 2010-2012 zostały wydane odpowiednio 5 lutego 2021 r. i 18 czerwca 2021 r., a więc przed upływem 8 letniego terminu przedawnienia. NSA podkreśla także, że dla uznania skutku prawnego przerwania okresu przedawnienia możliwości żądania zwrotu wypłaconej kwoty w rozumieniu art. 3 ust. 1 zdanie 5 rozporządzenia 2988/95 nie jest konieczne uzyskanie przez akt (decyzję) przymiotu ostateczności (p. wyrok NSA z 5 kwietnia 2024 r. sygn. akt I GSK 195/24). Prawodawca unijny stanowi o tym, co zaznaczono powyżej, że skutek przerwania okresu przedawnienia powoduje "każdy akt" właściwego organu władzy. Do wywołania tego skutku wystarcza to, aby był to akt chronologicznie najwcześniejszy w ramach postępowania w sprawie nieprawidłowości oraz aby o tym akcie została zawiadomiona strona. Podsumowując, wbrew stanowisku WSA, organ prawidłowo zbadał i zastosował przesłanki przedawnienia. Trafnie też opisał kwestie związane z przerwaniem okresu przedawnienia słusznie wskazując, że doręczone skarżącemu decyzje z 2021 r. nie zostały wydane w warunkach przedawnienia. W efekcie należy uznać, że nie było podstaw do uchylenia przez WSA decyzji wydanych przez organ w obu instancjach z powodu przedawnienia. NSA za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy. Zaś sam fakt, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z rozstrzygnięciem WSA nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Z powodu uchylenia zaskarżonego wyroku przez NSA zbędnym staje się rozpoznanie zarzutu zawartego w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego wysokości kwoty zasądzonych przez WSA kosztów postępowania. NSA za niezasadny uznał wniosek skarżącego kasacyjnie organu dotyczący przeprowadzenia dowodów na podstawie art. 106 § 3 ppsa z dokumentów w postaci wyroków sądów administracyjnych, ponieważ orzecznictwo sądowoadministracyjne jest mu znane z urzędu. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 ppsa – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. WSA przy ponownym rozpoznaniu sprawy, odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ wydając zaskarżony wyrok ograniczył się tylko do kwestii przedawnienia. Innymi słowy WSA zbada merytoryczną legalność wydania zaskarżonej decyzji Dyrektora ARiMR, ale już z przyjęciem, że jej wydanie nie nastąpiło w warunkach przedawnienia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na zasądzone koszty postępowania na rzecz organu (10 787 zł) składają się: wpis od skargi kasacyjnej (2 587 zł), opłata za sporządzenia uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnej, która prowadziła sprawy przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed NSA (8 100 zł).