II OSK 540/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. i A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 217/18 w sprawie ze skargi A. O. i A. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/18 oddalił skargę A. O. i A. O. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] (znak [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu skarżącemu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, garażu, bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, studni oraz wewnętrznej instalacji gazu i przyłącza wraz ze zbiornikiem 2700 l. na działce nr [...] w miejscowości [...]. Jednocześnie zatwierdził tą decyzją projekt budowlany zamienny. Na skutek wniosku M. N. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], stwierdził nieważność wymienionej decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zmieniającej decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący wnieśli odwołanie od tego rozstrzygnięcia, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z zamiennego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., wynika, że zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego polegają na zwiększeniu powierzchni zabudowy i kubatury budynku garażowego i usytuowaniu go w granicy z działką nr [...], zaprojektowaniu ściany oddzielenia pożarowego (przy zbiorniku gazu propan) oraz zieleni. Stwierdzając przez to rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.; dalej zwanej ustawą) organ wskazał, że skarżący do wniosku o zmianę pozwolenia dołączył jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr [...] na cele budowlane. Tymczasem okap dachu projektowanego budynku garażowego o szerokości 80 cm znajduje się nad działką sąsiednią nr [...], co do której skarżący nie złożył stosownego oświadczenia o prawie dysponowania na cele budowlane. Działka ta stanowi zaś współwłasność skarżących oraz M. N., która nie wyraża zgody na realizację spornej inwestycji. Niezależnie od powyższego organ dopatrzył się także rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690, ze zm.; dalej zwanego rozporządzeniem). W tym zakresie podał, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że elewacja północna spornego budynku garażowego bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w odległości 4,0 m od granicy z działkami nr ewid. [...] i [...], elewacja zachodnia została zaprojektowana w odległości 18,5 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...], natomiast elewacja wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została zaprojektowana w granicy z działką budowlaną nr [...]. Dodał, że na obszarze, na którym znajduje się działka inwestycyjna nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś z uzyskanej przez skarżącego decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., znak [...] ustalającej warunki zabudowy, nie wynika dopuszczalność lokalizacji budynku w granicy. Jednocześnie organ odwoławczy nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r., obarczona była innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli skarżący kwestionując pogląd organów, że decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego, w tym przepisów techniczno-budowlanych i przepisów Kodeksu cywilnego. Wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Odpowiadając na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że przed wydaniem pozytywnej decyzji zmieniającej udzielone już pozwolenie na budowę i zatwierdzającej zmiany w projekcie budowlanym, obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania opisanego w art. 34 ustawy, a także sprawdzenie poprawności rozwiązań projektowych, takich jak zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Nawiązując do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 ustawy Sąd za bezsporne uznał, że budowa garażu - po dokonanym w dniu [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzeniu przez Burmistrza Miasta [...] podziału pierwotnej działki inwestycyjnej nr [...] na dwie działki [...] i [...] - miała być wykonana na działce nr [...], w granicy z działką nr [...], a okap dachu budynku garażowego sięgał na teren sąsiedniej działki 80 cm od granicy. Skarżący nie złożył przy wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oświadczenia o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Wspomniana ostatnio działka stanowi współwłasność w częściach ułamkowych skarżących i M. N., zaś współwłaściciele nie zawarli umowy o podział nieruchomości do korzystania. Z kolei uczestniczka nie wyraziła zgody na takie usytuowanie garażu i okapu dachu tego garażu. Mając na względzie powyższe Sąd za poprawne uznał stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. zmieniająca decyzję o pozwoleniu na budowę, naruszała zarówno art. 32 ust. 4 pkt 2, jak i art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy i § 12 ust. 1 rozporządzenia. Odnosząc się do konieczności zachowania wymogów przepisów techniczno-budowlanych Sąd stwierdził, że skoro z decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przed podziałem działki [...], z natury rzeczy nie może wynikać dopuszczalność zbliżenia budynku garażowego do granicy wówczas jeszcze nieistniejącej działki nr ewid. [...] na odległość mniejszą niż określona w rozporządzeniu, to Starosta zmieniając pozwolenie na budowę zatwierdził jednocześnie zmieniony projekt budowlany, który był niezgodny z § 12 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie Sądu było to oczywiste naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Rozwijając ten wątek Sąd zaznaczył, że budowa realizowana bez zachowania wymaganej przepisami odległości od granicy nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności nie narusza praw skarżących, ale narusza prawo uczestniczki wynikające z charakteru współwłasności rzeczy wspólnej w rozumieniu art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej zwanej K.c.), co potwierdza art. 206 tej ustawy. Podkreślił, że skarżący powinni nie tylko złożyć oświadczenie o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, ale także uzyskać zgodę współwłaścicielki tej działki na takie dysponowanie gruntem, gdyż jako współwłaściciele tej działki nie byli wyłącznie uprawnieni do korzystania z części przylegającej do działki nr ewid. [...]. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że przez budowę na cudzym gruncie należy rozumieć nie tylko posadowienie budynku w jego obrysie w całości lub w części na działce cudzej. Budowa na cudzym gruncie ma bowiem miejsce również wówczas, gdy jakiekolwiek części, składające się na budynek zostały wzniesione nad cudzą działką. Na poparcie tego zapatrywania powołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 26/04 (OSP 2005 nr 3, poz. 40, str. 165) i wysnuł wniosek, że skoro dach jest elementem niezbędnym dla uznania obiektu za budynek (art. 3 pkt 2 ustawy), a więc jest elementem składowym takiego obiektu, to jeżeli jest wysunięty nad grunt nieruchomości sąsiedniej, powinien być uznany za wybudowany na tym gruncie. Dodatkowo wskazał, że uprawnieni mogą w drodze umowy o podział rzeczy wspólnej do korzystania wyodrębnić określone jej części do wyłącznego korzystania przez poszczególnych współwłaścicieli. Jednak, jak podkreślił Sąd, taka sytuacja w tej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem umowa z dnia 27 września 2013 r. o podział do korzystania nieruchomości oznaczonej nr [...], zawarta przez skarżących z D. D. miała moc wiążącą, ale tylko wyłącznie dla stron tej umowy. Zauważył jednak, że umowa o podział do korzystania (quoad usum) nieruchomości określa wyłącznie stan posiadania i nie stanowi tytułu do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy. Nie podzielając pozostałych zarzutów na końcu Sąd podkreślił, że zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 K.p.a. polega między innymi na tym, że organ odwoławczy ma obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie jest więc związany ustaleniami organu pierwszej instancji w zakresie przyjętej podstawy prawnej orzeczenia i uzasadnienia prawnego lub faktycznego. Dokonując oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego organ drugiej instancji jest autonomiczny w zakresie ustalenia jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone. W ocenie Sądu to, że organ pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji przepisów, których naruszenie dostrzegł organ odwoławczy w żadnej mierze nie umożliwia temu organowi stwierdzenia, że badana decyzja rażąco narusza prawo również w szerszym zakresie, niż uznał to organ pierwszej instancji. W konsekwencji nie został naruszony ani art. 15, ani art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej określanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek bezpodstawnej odmowy uwzględnienia zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i oparcia rozstrzygnięcia na rażącym naruszeniu przepisów prawa materialnego, których naruszenia nie stwierdził organ pierwszej instancji, tj. przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zdaniem pełnomocnika skarżących wykazane naruszenia przepisów postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż objęty nimi, a zaaprobowany przez Sąd sposób prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, pozbawił skarżących możliwości podniesienia zarzutów dotyczących wprost wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego już na etapie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przedmiotowe zarzuty skarżący mogli faktycznie zgłosić dopiero na etapie skargi do sądu. W decyzji organu pierwszej instancji nie ma mowy o naruszeniu przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, organ drugiej instancji nie mógł wejść w rolę organu pierwszej instancji oraz dokonać pierwotnych i samodzielnych ustaleń w tej materii, mógł ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując zalecenia odnośnie stwierdzonych we własnym zakresie naruszeń. Nie czyniąc tego, a orzekając w kwestii rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy po raz pierwszy, uczynił de facto z niniejszej sprawy postępowanie jednoinstancyjne. Tymczasem zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenia od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, jak również rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Pełnomocnik uczestniczki M. N. w piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2019 r. zawiadomił, że uczestniczka aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 2018 r. sprzedała swój udział w ½ części we współwłasności działki nr [...] K. G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna charakteryzuje się bardzo wąskim zakresem zaskarżenia, gdyż pomija niektóre kwestie podnoszone w skardze do Sądu pierwszej instancji i nie odnosi się do szeregu zagadnień stanowiących przedmiot rozważań tego sądu. Zgodnie z wynikającą z art. 183 § 1 P.p.s.a. zasadą przeprowadzania kontroli instancyjnej orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej (z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego) Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się wyłącznie do jedynego sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu procesowego. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Słusznie wskazuje pełnomocnik skarżących, że zawarta w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyroki NSA z dni: 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3257/16, LEX nr 2293611 i 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3419/19, LEX nr 3034280). Rolą organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest rozpoznanie sprawy merytorycznie w jej całokształcie i odniesienie się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Na taki charakter organu odwoławczego wskazuje wprost regulacja zawarta w art. 138 K.p.a. w powiązaniu z art. 136 K.p.a. Pierwszy z tych przepisów określa katalog decyzji organu odwoławczego, drugi zaś - zakres postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego postepowania dowodowego, które ma doprowadzić do osiągnięcia celu, dla którego jest prowadzone. Jednakże to do organu odwoławczego należy sformułowanie ostatecznej oceny prawnej o charakterze wiążącym w danej sprawie. W niniejszym postępowaniu, prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 2014 r., właściwy organ odwoławczy rozpoznał i rozstrzygnął tę samą sprawę rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji. Pełnomocnik skarżących formułując zarzut kasacyjny nie uwzględnił dostatecznie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wyraźnie stwierdził, iż zaprojektowany sposób usytuowania budynku "z okapem przechodzącym na teren działki sąsiedniej, bez objęcia działki nr ewid. [...] oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ... narusza w sposób rażący kwestię własności gruntu", dlatego inwestor do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę powinien dołączyć "oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane również na działkę nr [...], na której znajduje się okap budynku garażowego". Tymczasem inwestor przedłożył organowi jedynie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, a osoba mająca tytuł prawny do działki nr [...] nie wyraża zgody na taki sposób usytuowania budynku wraz z okapem (s. 2 decyzji). Organ pierwszej instancji, aczkolwiek nie wskazał wprost, że brak takiego oświadczenia stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy, to jednakże z dokonanego opisu naruszenia wynika jednoznacznie, że kwalifikowane naruszenie odnosi się do tych przepisów. Z pierwszego wynika bowiem, że pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a z drugiego, że takie oświadczenie należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że skoro organ pierwszej instancji w swej decyzji wskazał, iż inwestor naruszył w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosząc się do innej kwestii występującej w sprawie, to tym samym wyłączył kwalifikowane naruszenie wcześniej powołanych przepisów. Bezzasadnie również twierdzi, że z tego powodu sprawa została rozpoznana w postępowaniu jednoinstancyjnym. Słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie, władny był zwrócić uwagę na naruszenie przepisów ustawy wskazując na konkretne jej jednostki redakcyjne, podzielając przy tym pogląd organu pierwszej instancji również o ich naruszeniu w sposób rażący. Dokonał tego w ramach przyznanych mu kompetencji orzeczniczych, nawet nie uzupełniając postępowania dowodowego i nie przeprowadzając dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Ponownie zaś należy stwierdzić, że ostateczna ocena prawna zagadnienia o charakterze wiążącym w danej sprawie należy do organu odwoławczego. Pełnomocnik ogranicza się jedynie do zgłoszenia tak skonstruowanego zarzutu, nie naprowadza żadnych okoliczności, które mogłyby przemawiać za ich zasadnością, nie wskazuje nawet na jakich przesłankach zostałyby oparte. Nie twierdzi w szczególności, że inwestor w rzeczy samej dysponował oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane albo orzeczeniem sądu wobec braku zgody jednego ze współwłaścicieli, względnie że z usprawiedliwionych powodów wymagany, istotny dokument nie został dołączony do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę albo że w ogóle nie zachodziła potrzeba przedłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy i dlatego decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. nie narusza tych przepisów. Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, skoro istniały podstawy do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja nie została wydana z obrazą art. 15 K.p.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Pełnomocnik skarżących wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Jednakowoż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 16 grudnia 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.) celem uniknięcia zagrożeń związanych z sytuacją epidemiologiczną. Jednocześnie umożliwiono stronom tego postępowania złożenie dodatkowych pism procesowych przedstawiających stanowisko w rozpoznawanej sprawie.