II SAB/Po 224/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku B. C. datowanego na [...] kwietnia 2020 r. i zarejestrowanego przez organ pod znakiem [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi B. C. jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. (zwanego dalej "Naczelnikiem") z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74. Skargę złożono w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. B. C. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74 o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (k. 52 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W drodze przedmiotowej decyzji doszło do wykupienia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnych o powierzchni 10,62 ha składających się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki: - nr [...] o powierzchni 1,99 ha, B. , KW Tom 3, karta 61; - nr [...] o powierzchni 0,32 ha, B. , KW Tom 2, karta 34; - nr [...] o powierzchni 2,63 ha, B. , KW 5732; - nr [...] o powierzchni 2,37 ha, B. , KW 5732; - nr [...] o powierzchni 0,31 ha, G., KW Tom 40, karta 1044; - nr [...] o powierzchni 0,24 ha, G., KW Tom 40, karta 1044; - nr [...] o powierzchni 2,76 ha, K. , KW 6789. Powyższe działki wchodziły w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność M. K., pradziadka B. C., którego skarżąca jest spadkobiercą (k. 49–50 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał sprawę według właściwości do Wojewody (k. 53 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania z wniosku B. C. wskazując, że wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego w jego wszczęciu (k. 73–74 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. B. C. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że ze względu na pandemię utrudnione było zebranie pełnej dokumentacji w sprawie (k. 80 akt administracyjnych). Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił postanowienie Wojewody (k. 103–104 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. B. C. ponownie zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o unieważnienie decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74 (k. 152–158 akt administracyjnych). Do pisma dołączyła zebraną w sprawie dokumentację. Następnie Wojewoda pismami z dnia [...] listopada 2020 r., [...] stycznia 2021 r., [...] kwietnia 2021 r. oraz [...] lipca 2021 r., [...], kilkukrotnie informował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (k. 31, 34, 49 i 67 akt administracyjnych). W pismach informował, że przyczyną wyznaczenia kolejnych terminów załatwienia sprawy jest kontynuacja postępowania dowodowego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. B. C. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74 (k. 75–80 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazał, że podjęte przez Wojewodę działania świadczą o tym, że nie doszło do przewlekłości w prowadzonym postępowaniu. W celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy organ gromadził niezbędny materiał dowodowy występując do szeregu instytucji. Podjęcie tych czynności było niezbędne, gdyż dołączone do wniosku dokumenty były niekompletne. Wojewoda zmierzał do ustalenia prawa własności do spornych nieruchomości, wzywając pełnomocnika do wypowiedzenia się w kwestii interesu prawnego wnioskodawczyni, ale powyższe pozostało bez odpowiedzi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że strona powinna współdziałać z organem w zakresie gromadzenia dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie zaznaczył, że podejmowane w sprawie działania były "żmudne i czasochłonne", ale konieczne dla merytorycznego rozpoznania sprawy. Wojewoda nie podejmował pozornych działań, ani nie mnożył czynności dowodowych ponad potrzebę. Czas trwania postępowania jest bezpośrednio związany ze złożonością sprawy i okolicznością, że kwestionowane rozstrzygnięcie Naczelnika zostało wydane kilkadziesiąt lat temu, a w konsekwencji zgromadzenie kompletu akt jest utrudnione. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Wojewoda zawiadomił B. C. o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74 (k. 84 akt administracyjnych). Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491, dalej "nowela K.p.a.") postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowelizacji ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Decyzja Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r. stała się prawomocna [...] stycznia 1975 r., co stwierdzono pieczęcią i podpisem Naczelnika. Licząc od tej daty, termin trzydziestu lat upłynął w styczniu 2005 r., natomiast wniosek B. C. został złożony w kwietniu 2020 r. Pismem z dnia [...] października 2021 r. B. C., reprezentowana przez adwokat K. N.-J., złożyła skargę na bezczynność Wojewody, która jest obecnie przedmiotem rozpoznania. Wniosła w niej o: stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie, zaś ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej w terminie wynoszącym 2 miesiące od chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania (k. 3–16 akt sądowych). Skarżąca wyjaśniła, że bezczynność, wynikająca z naruszenia art. 35 i art. 36 K.p.a., jest konsekwencją naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a., poprzez bezzasadne zakończenie postępowania nieważnościowego bez wydania decyzji o jego umorzeniu. Tymczasem sprawę należało zakończyć decyzją, gdyż: 1) jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania; 2) K.p.a. nie przewiduje możliwości zakończenia postępowania administracyjnego w formie pisma, zwłaszcza takiego, jakie wystosował organ; 3) naczelną zasadą wyrażoną w art. 1 K.p.a. jest to, że sprawy administracyjne załatwiane są w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto B. C. zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez bezzasadne odstąpienie od kontynuowania postępowania administracyjnego wskutek uznania, że doszło do umorzenia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące niezgodności art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że zgodnie z art. 104 § 2 K.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania administracyjnego jest przykładem tej ostatniej sytuacji, stanowiąc formalne zakończenie postępowania bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Sytuacje, gdy w sprawie nie wydaje się decyzji administracyjnej określają przepisy szczególne i jest to wówczas: postanowienie (zaskarżalne zażaleniem), czynność materialno-techniczna (gdy ze względu na charakter sprawy w efekcie podania obywatela organ powinien dokonać określonego działania) czy milczące załatwienie sprawy (uregulowane w rozdziale 8a K.p.a.). Zdaniem skarżącej art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. nie jest wyjątkiem od art. 1 pkt 1 K.p.a. i innych norm postępowania, uprawniającym do tego, aby prowadzoną sprawę zakończyć w formie wysłania do skarżącej pisma noszącego nazwę "zawiadomienie". Art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. należy interpretować w ten sposób, że organ był i jest zobowiązany do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Nie jest możliwe zakończenie postępowania administracyjnego prowadzonego od 2020 r. w ten sposób, że strona jest poinformowana jedynie o takiej okoliczności w drodze pisma. Taka forma zakończenia postępowania pozbawia B. C. możliwości zakwestionowania takiej "decyzji" organu. Organ pozbawił skarżącą możliwości zakwestionowania tego, czy w sprawie istniała podstawa do zastosowania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 21–22 akt sądowych). Podkreślił, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia. B. C. nie wyczerpała środków zaskarżenia, gdyż nie skorzystała z możliwości złożenia ponaglenia. Ponaglenie z dnia [...] sierpnia 2021 r. zostało złożone w toku postępowania, w innym stanie faktycznym i prawnym, to jest przed wejściem w życie noweli K.p.a. Organ wyższego stopnia nie miał zatem możliwości rozpatrzenia takiego ponaglenia w zmienionym stanie faktycznym i prawnym, co oznacza, że ponaglenia nie były tożsame. Powyższe powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Do pisma z dnia [...] stycznia 2022 r. B. C. załączyła postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2021 r., w którym orzeczono, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i zobowiązano organ pierwszej instancji do załatwienia sprawy objętej ponagleniem w terminie 2 miesięcy (k. 30–33 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Ponaglenie – stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. – wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Przepisy nie określają terminu w jakim można później złożyć skargę na bezczynność. W niniejszej sprawie B. C. pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenie w sprawie wywołanej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] grudnia 1974 r., 6040-2/74, a ponaglenie to zostało rozpatrzone. Wobec powyższego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi w niniejszej sprawie zostały spełnione. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek B. C. wszczynający postępowanie w niniejszej sprawie wpłynął do Wojewody [...] kwietnia 2020 r. (k. 53 akt administracyjnych). Następnie Wojewoda czterokrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy (k. 31, 34, 49 i 67 akt administracyjnych). Ostatecznie jednak nie terminowość działania Wojewody w standardowym znaczeniu stała się przedmiotem skargi. B. C. wniosła skargę na bezczynność, gdyż uznała, że postępowanie zainicjowane jej wnioskiem z kwietnia 2020 r. nie zostało należycie, to jest w przepisanej prawem formie, zakończone, a wobec tego sprawa nie została załatwiona. W jej ocenie postępowanie powinno zostać zwieńczone decyzją administracyjną, chociażby umarzającą postępowanie. Zdaniem B. C. wysłanie jedynie zawiadomienia z powołaniem na art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. było niewystarczające. Odnosząc się do powyższego na wstępie wyjaśnić należy, że w obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia [...] września 2021 r. (dzień wejścia w życie noweli K.p.a.), nie stwierdza się już nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 K.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 K.p.a.). Natomiast z brzmienia przepisów przejściowych w art. 2 noweli K.p.a. wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia sprawy, Sąd stwierdza, że Wojewoda nieprawidłowo ocenił, iż w przypadku zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego zainicjowanego przez B. C. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 noweli K.p.a., nie ma potrzeby wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania. Sąd zwraca uwagę, że choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa powyżej następuję z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia [...] sierpnia 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Dochodzi więc do aktu stosowania prawa, dla którego należy domniemywać formę decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organy wyższej instancji i sądy administracyjne, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Warto też podkreślić, że "przerwanie" postępowania nieważnościowego na skutek działania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a., które już się toczyło, ogranicza nie tylko prawa procesowe strony, ale i pośrednio oczekiwaną ekspektatywę o charakterze materialnoprawnym. To także przemawia za potrzebą nadania jego zakończeniu formy decyzji administracyjnej. Warto podkreślić, że wydana w tym trybie decyzja nie musi oznaczać zanegowania art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. Chodzi bowiem o rozstrzygnięcie deklaratoryjne, co oznacza, że stwierdza się stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy z dnia [...] sierpnia 2021 r., to jest [...] września 2021 r. Zarazem taka procesowa forma powoduje, że strona ma zagwarantowaną możliwość prześledzenia racji decyzyjnych organu, a jeżeli się z nimi nie zgadza – prawo do kontroli takiego aktu. Uwzględniając powyższe Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda nie zakończył sprawy – nie wydał bowiem stosowanego rozstrzygnięcia kończącego, a więc nadal pozostaje w zwłoce. Z tego względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. zobowiązał Wojewodę do zakończenia sprawy w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, a przy tym zarazem stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności (punkty I. i II. sentencji wyroku). Sąd nadmienia, że powyżej przedstawione stanowisko jest jednolicie prezentowane przez sądy administracyjne (zob. przykładowo wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2022 r., I SAB/Wa [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Pośrednio o kwestii formy zakończenia postępowania w kontekście art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2021 r., I OSK [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ten korzystając z kompetencji zawartej w art. 188 w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. zdecydował się właśnie umorzyć na podstawie art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. postępowanie administracyjne nieważnościowe, które było przedmiotem kontroli, zaznaczając, że "jakkolwiek umorzenie to nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa". Oceniając przesłanki wynikające z art. 149 § 1a P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt III. sentencji wyroku). Sąd uwzględnił przy tym fakt, że sama B. C. żądając stwierdzenia bezczynności Wojewody, tak właśnie oceniła jej charakter (zob. punkty II. 1 skargi, k. 6 akt sądowych). Należy też podkreślić, że w niniejszej sprawie skarżącej nie chodziło w istocie o to, aby badać ściśle rozumianą terminowość postępowania, ale chciała ona – korzystając z prawa do skargi na bezczynność – skontrolować prawidłowość "przerwania" zainicjowanego przez nią w kwietniu 2020 r. postępowania nieważnościowego w drodze zawiadomienia organu. Sąd uznał rację B. C. i podzielił jej stanowisko, że postępowanie nieważnościowe z jej wniosku powinno zakończyć się decyzją administracyjną, choćby decyzja ta miała mieć postać rozstrzygnięcia deklaratoryjnego umarzającego. W konsekwencji, choć zaistniała w sprawie bezczynność, to bezczynność tę postrzegać należy jako konsekwencję sporu wokół interpretacji art. 2 ust. 2 noweli K.p.a. W takiej sytuacji nie ma podstaw, aby zarzucać organowi rażące naruszenie prawa. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt IV. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie adwokata w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 17 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych). Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.