II SA/Ol 1064/21

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi J. H., Z. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r. Starosta [...] (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie płyty do składowania obornika wraz ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 12 m3 na działce [...], gdyż zgłaszający – J.H. i Z.B. (dalej: "skarżący"), w wyznaczonym terminie nie wypełnili obowiązku nałożonego postanowieniem Starosty z [...] r., to jest nie przedłożyli ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że ww. działka nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego budowa objęta zgłoszeniem nie może naruszać ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów. W sytuacji gdy dla rozpatrywanego terenu, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków jego zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego, postanowieniem z [...] r. nałożono na zgłaszających obowiązek uzupełnienia, w terminie 7 dni, zgłoszenia o przedłożenie właściwie wypełnionych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Starosta wywiódł, że art. 59 ust. 2a u.p.z.p. dotyczy zmian zagospodarowania terenu niepolegających ani na wykonaniu robót budowlanych, ani na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanych, a dodanie tego przepisu nie zmienia ogólnej reguły wynikającej z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., to jest obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla każdej zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego - i to niezależnie od tego, czy wiąże się ona z koniecznością uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też nie. Zwolnienie z tego obowiązku dotyczy bowiem wyłącznie robót budowlanych nie będących budową i niewymagających pozwolenia na budowę. Dodał, że zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81) usytuowanie budowli rolniczych i projekt zagospodarowania działki lub terenu powinny być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku tego planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wywiedli, że określone w art. 50 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawia art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego. Dodali, że literalne brzmienie omawianych przepisów nie powinno budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wojewoda [...] (dalej "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wywiódł, że z art. 29 ust. 1 pkt 29 Prawa budowlanego wynika, że bezwzględnym warunkiem dopuszczalności realizowania wskazanych w nim obiektów na podstawie zgłoszenia jest m.in. ustalenie, że będą one uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W aktach sprawy brak jest dowodu, że warunek ten został spełniony, podobnie, jak nie ma dowodu na osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego przez skarżących w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem Wojewody, działka siedliskowa jest miejscem o charakterze kameralnym, prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym zaspokajane są elementarne potrzeby życiowe rolnika i jego rodziny. Kwalifikowanie danego miejsca jako działki siedliskowej nie jest dowolne. Wymagania w tym zakresie znajdują się przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w przepisach odrębnych, zwłaszcza związanych z ochroną środowiska. Jeżeli na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, to zasady budowy siedliska określa decyzja o warunkach zabudowy. Z akt sprawy wynika, że ww. działka stanowi niezabudowany grunt rolny. Inwestorzy nie przedłożyli stosownej decyzji o warunkach zabudowy, z której by wynikało, że budowa zgłoszonych obiektów jest w ramach istniejącej działki siedliskowej, co powoduje niemożność uznania przedmiotowego terenu za działkę siedliskową. W konsekwencji wyłącza to możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a i b Prawa budowlanego i dopuszczenia do jego realizacji na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. W skardze złożonej na ww. decyzję Wojewody skarżący zarzucili naruszenie przepisów: - art. 50 ust 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie literalnego brzmienia tych przepisów i ich wykładni dokonanej przez sądy administracyjne, że zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, - art. 29 ust. 1 pkt 29 lit a i b, art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędne, dowolne przyjęcie, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, które wymagały pozwolenia na budowę, podczas gdy z art. 29 ust. 1 pkt 29 wprost wynika, że nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, a zatem powołanie się w decyzji na art. 30 ust. 6 pkt 1, jest sprzeczne z brzmieniem tego przepisu; - art. 30 ust. 5c Prawa budowalnego, z którego wynika legitymacja organu administracji do zobowiązania strony zgłaszającej zamiar budowy do uzupełnienia brakujących dokumentów, co oznacza, że w sytuacji gdy Starosta miał wątpliwości, czy planowane przedsięwzięcie stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej, winien zwrócić się do strony o uzupełnienie zgłoszenia o stosowne dokumenty, bądź poczynić takie ustalenia z urzędu. - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez nierozpoznanie istoty sprawy, a w istocie pominięcie zasadniczego zarzutu odwołania, czy w przedmiotowej sprawie strona powinna przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy, czy też prawidłowo uchyliła się od tego wezwania jako niezgodnego z prawem; - art. 77 k.pa. przez zaniechanie zgromadzenia całości materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ odwoławczy powoływał się na konieczność ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie skarżących stanowi element zabudowy zagrodowej; Zarzucili ponadto, że Wojewoda nie wyjaśnił zajętego w sprawie stanowiska, że w stanie faktycznym sprawy skarżący winni przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Stwierdzili, że przyjmując stanowisko organów administracji obu instancji za słuszne powstaje sytuacja, w której procedura uzyskania pozwolenia na budowę praktycznie nie różni się niczym od trybu zgłoszenia w trybie z art. 30 prawa budowlanego. Skarżący przedłożyli decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy, decyzję Starosty decyzję o wymiarze podatku rolnego, dwa wydruki z wniosku o płatność do ARiMR z numerem producenta i rzutem siedliska w zabudowie zagrodowej, na okoliczności, że są właścicielami gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W piśmie procesowym z 5 stycznia 2022 r. skarżący podnieśli m.in., że skoro zamierzają wybudować płytę do składowania obornika ze zbiornikiem na gnojówkę, które są elementem infrastruktury gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związanym w ramach prowadzonej produkcji rolnej, to wskazuje to na istnienie zabudowy zagrodowej na ich działkach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie sporne jest, czy skarżący mają obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty do składowania obornika ze zbiornikiem na gnojówkę o pojemności 12 m3 na opisanej wyżej działce. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 29 lit. a - b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "Pb", nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: płyt do składowania obornika i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę. Skarżący wywodzą z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), dalej: "u.p.z.p.", że nie jest wymagane uzyskanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji, która może być realizowana na podstawie zgłoszenia. Zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro na mocy art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, to jest to jednoznaczne z obowiązkiem przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - także w sytuacji gdy inwestycja nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia. Wojewoda uchylił się od oceny prawidłowości zajętego przez Starostę stanowiska. Z treści uzasadnienia wynika jednak, że skarżący powinni byli przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy wyłącznie w celu wykazania, że spełniony został warunek z art. 29 ust. 1 pkt 29 Pb to jest, że skarżący planują budowę płyty do składowania obornika i zbiornika na gnojówkę na działce siedliskowej. Stwierdził, że to niemożność uznania działki skarżących za działkę siedliskową wyłącza możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 29 Pb. Powyższe pozwala na wniosek, że Wojewoda podziela stanowisko skarżących. Oceniając sporne zagadnienie, należy przytoczyć tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., II OSK 3233/17 (dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budową, niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane. NSA wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, że z treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzegł, że określone w art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dotyczy robót budowlanych, które zostały ustawowo zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, niezależnie od tego czy inwestor zamiast dokonania zgłoszenia z własnej woli wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy - Prawo budowlane. NSA zaznaczył, że ustawodawca w przypadkach, w których chciał wprowadzić obowiązek uzyskania warunków zabudowy w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych ustawowo z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, wprowadził taki obowiązek wprost w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 59 ust. 2a u.p.z.p. ustalono bowiem, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis ten przewiduje zatem jedyny ustawowo wprowadzony wyjątek od zasady określonej w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., który nie może być dowolnie rozszerzany na inne obiekty. Podzielając powyższy pogląd należy stwierdzić, że do zgłoszenia zamiaru budowy obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej płyt do składowania obornika i szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę, inwestor nie ma obowiązku dołączenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż nie jest ona wymagana przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie natomiast możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 29 Pb uzależniona jest od spełnienia przesłanek wskazanych w tych przepisach, to jest przedmiotowe obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną muszą uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie byli wzywani do wykazania, że planowana inwestycja będzie uzupełniać zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Powyższe narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i podda kontroli przedmiotowe zgłoszenie skarżących w świetle przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 29 Pb oraz uwzględni, że skarżący nie mają obowiązku przedkładania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.