VII SA/Wa 2344/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę Postanowieniem z [...] września 2021 r. [...] Minister Rozwoju i Technologii, na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J.B- odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...]zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...]w K., od granicy miasta do skrzyżowania z ul.[...], od km 657+886,6 do km 660+516,8 z rozbiórką, budową i przebudową skrzyżowań z drogami kategorii powiatowej i gminnej, obiektów inżynierskich, obiektów infrastruktury PKP, ekranów akustycznych, zjazdów, chodników, ścieżek rowerowych, dróg dla pieszych i kierujących rowerami, jezdni dodatkowych, zatok autobusowych, zatok postojowych, wylotu kolektora do rzeki Prądnik oraz budową, przebudową i rozbiórką niezbędnej infrastruktury technicznej i obiektów kolidujących z planowaną inwestycją". Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. nadał ww. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od decyzji Wojewody w dniu [...]listopada 2020 r. wniósł J.B.wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący podniósł, że zawiadomienia w sprawie realizacji ww. inwestycji drogowej wysyłano nieprawidłowo "pod adres[...]", podczas gdy firma skarżącego działa i płaci podatki w K. i jest on zameldowany w K. od ponad 20 lat oraz płaci podatki od nieruchomości i od działalności gospodarczej w K. "pod obecnym adresem". Wojewoda miał zatem możliwość ustalenia aktualnego adresu. Minister odwołał się do art. 129 § 2 k.p.a. i wyjaśnił, że decyzja Wojewody została wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1363, ze zm. dalej: "specustawa drogowa"), która w sposób szczególny reguluje sposób doręczenia decyzji wydawanej w tym trybie. Dalej przytoczył art. 49 § 1 k.p.a., art. 49 § 2 k.p.a. i art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej zaznaczając, że decyzję wydaną w tym przedmiocie doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wyłącznie więc dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następnego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Z opisanym wyżej publicznym ogłaszaniem faktu wydania decyzji wiąże się najistotniejszy skutek prawnoprocesowy dla stron w postaci przyjęcia przez ustawodawcę domniemania prawnego, iż po upływie terminu 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Minister wyjaśnił, że stosownie do art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda doręczył decyzję nr 32/2020 z 31 sierpnia 2020 r. wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczenia: - w [...]Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniach od [...]września 2020 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia [...] września 2020 r.; - w Urzędzie Miasta [...]w dniach [...]września 2020 r. oraz w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu od dnia [...]września 2020 r.; - w prasie lokalnej - wydaniu "[...]" z [...] września 2020 r. Zaznaczył, że obwieszczenie o wydaniu zostało najpóźniej ogłoszone [...] września 2020 r., a więc przewidziany w art. 49 k.p.a. 14-dniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody upłynął [...] września 2020 r. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. 14-dniowy termin na wniesienie odwołania od decyzji Wojewody dla strony niebędącej wnioskodawcą upłynął [...] października 2020 r. Dodał, że poza ww. formami publicznego ogłaszania o wydaniu decyzji ustawodawca nałożył na organ obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Nie można jednak przypisać temu zawiadomieniu skutków analogicznych do określonych w art. 49 k.p.a. Minister przytoczył art. 57 § 5 k.p.a. i stwierdził, że odwołanie skarżącego z 5 listopada 2020 r., nadane tego samego dnia w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Przywołując art. 58 k.p.a. wskazał, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest możliwe tylko wtedy, jeżeli wszystkie przesłanki w nim wymienione zostaną spełnione łącznie. Stwierdził, że skarżący z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, wniósł odwołanie spełnił zatem pierwszą z ww. przesłanek. Odnosząc się do kolejnej z przesłanek zaznaczył, że aby można było mówić o braku winy zainteresowanego, konieczne jest uprawdopodobnienie przez niego, że nie ponosi winy w niezachowaniu terminu, co wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw. Podniósł, że o braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do złożenia odwołania można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć. Organ podniósł, że skarżący jako okoliczność świadczącą, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy wskazał, że wysyłano pod nieprawidłowy adres, tj. "pod adres[...]", podczas gdy prowadzona przez niego firma działa i płaci podatki w K. Nie uprawdopodobnił zatem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Nie wskazał bowiem na żadne obiektywne przesłanki, które uniemożliwiły mu dokonanie tej czynności. Zdaniem Ministra Wojewoda dopełnił obowiązku wynikającego z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej i prawidłowo zawiadomił strony o wydanej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznego obwieszczenia. Podkreślił, że brak wiedzy stron nie wyłącza prawnego domniemania skutecznego doręczenia decyzji w myśl art. 49 k.p.a. Zaznaczył, że termin ten może być przywrócony tylko wtedy, gdy strona wykaże zaistnienie obiektywnych przeszkód do złożenia odwołania w 14-dniowym terminie, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Wobec skutecznego doręczenia decyzji Wojewody poprzez publiczne ogłoszenie, skarżący miał możliwość dowiedzenia się o jej wydaniu i złożenia odwołania w terminie. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zawiadomienie wysłano na nieprawidłowy adres. Wysłano je bowiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości, tj. "[....]". Przesyłka była podwójnie awizowana i zwrócona do nadawcy z uwagi na jej nieodebranie w terminie i znajduje się w aktach sprawy oraz dowodzi , że indywidualne zawiadomienie o wydaniu ww. decyzji zostało doręczone skarżącemu w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" (art. 44 § 4 k.p.a.). Dodał, że doręczenie indywidualnego zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości ustawodawca każe uznawać za skuteczne. W ocenie Ministra bezcelowe jest badanie trzeciej z przesłanek tj. złożenia wniosku o przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi, gdyż brak jednej z przesłanek - braku winy w uchybieniu terminu. Skargę na ww. postanowienie złożył J.B.i domagając się jego uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucił naruszenie: art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej; art. 10 § 1 k.p.a. (art. 78 § 1 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a.) mającego wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie ww. zrzutów, tożsame z wskazanymi w odwołaniu oraz dodał, że brak czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest wadą powodującą konieczność powtórzenia czynności procesowych. Jednocześnie wskazał, że jego wolą jest doprowadzenie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji naruszającej jego prawo własności. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2021 r. poz. 137), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej - p.p.s.a.). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślić na wstępie trzeba, że skuteczne wniesienie odwołania uzależnione jest m.in. od zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia, jak stanowi art. 129 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z 31 sierpnia 2020 r. nr 32/2020. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie zaś z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W uchwale z 27 lutego 2017 r. sygn. akt II OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 k.p.a. Oznacza to, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, doręcza się w drodze obwieszenia. Zgodnie zatem z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie termin do złożenia odwołania rozpoczynał bieg od 23 września 2020r. skoro obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało najpóźniej ogłoszone 8 września 2020 r., a więc określony w art. 49 k.p.a. czternastodniowy termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody upłynął [...] września 2020 r. W konsekwencji termin na wniesienie odwołania dla strony niebędącej wnioskodawcą upłynął w dniu 6 października 2020 r. , natomiast skarżący złożył odwołanie w dniu [..]listopada 2020 r. Dodać w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Natomiast w myśl art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z regulacji art. 58 k.p.a. wynika, że są cztery przesłanki przewrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym, które muszą wystąpić łącznie tj.: brak winy zainteresowanego w uchybieniu terminu; wniesienie przez zainteresowanego wniosku (prośby) o przywrócenie terminu; dochowanie terminu (nieprzywracalnego) do złożenia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienie czynności, dla której ustanowiono podlegający przywróceniu termin. Wprawdzie organ nie zbadał, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem siedmiu dni i przystąpił do jego rozpoznania, niemniej i tak rozstrzygnięcie nie mogło być pozytywne dla skarżącego, gdyż nie uprawdopodobnił on braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody z [...] sierpnia 2020 r., Przywrócenie terminu może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy uchybienie w tym zakresie nastąpiło na skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Do takich okoliczności faktycznych zalicza się np. przerwy w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 329), a więc zdarzenia mające charakter siły wyższej, przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia, a jego brak w niniejszej sprawie nie został uprawdopodobniony. W konsekwencji jako niezasadny Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.