I GSK 1096/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. NSA Anna Apollo (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 976/21 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 976/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. M. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2021 r. nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zarzucił: Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 259, dalej określanej skrótem P.p.s.a.) naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. § 13zh ust 1 oraz ust 17 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej - "rozporządzenie") poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Skarżącemu, jako producentowi rolnemu, nie przysługuje pomoc finansowa w pełnej wysokości (a jedynie w kwocie odpowiadającej 50%) w sytuacji kiedy wykazał, iż zgodnie przepisami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U.2019. poz. 477, dalej określanej jako ustawa ubezpieczeniowa), Skarżący nie miał obiektywnej możliwości ubezpieczenia uprawy nostrzyka białego na działce nr 141/3, a zatem spełniania wymogów przewidzianych w rozporządzeniu, albowiem uprawa tego typu roślin nie podlega ubezpieczeniu przez towarzystwa ubezpieczeniowe, które odmawiały zawarcia takiej umowy; 2. art. 3 ust 1 pkt 1 i ust 3 ustawy ubezpieczeniowej w zw. z § 13zh ust 17 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez pominięcie faktu, iż Skarżący nie miał obiektywnej możliwości zawarcia umowy ubezpieczenia upraw rolnych w postaci nostrzyka białego (zarówno umowy obowiązkowej, jak i dobrowolnej) i tym samym pozbawiony został prawa do pomocy finansowej związanej z wystąpieniem szkód w uprawach rolnych z przyczyn od niego niezależnych, a także przez nieprawidłową wykładnię § 13zh ust 17 pkt 2 rozporządzenia i błędne przyjęcie, że ustawodawca w ww. przepisie nie odwołuje się do ubezpieczeń zawartych na podstawie przepisów ustawy ubezpieczeniowej, - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 3. art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie przez sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 0[...] października 2021 r. została wydana z naruszeniem wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej przepisów prawa materialnego, jak również poprzez naruszenie przez sąd 1 Instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej określanego skrótem K.p.a.) poprzez błędne i jednocześnie dowolne przyjęcie, że skarżący mógł ubezpieczyć uprawę nostrzyka białego dobrowolnie w sytuacji, gdy w ogóle nie miał obiektywnej możliwości ubezpieczenia uprawy nostrzyka białego na działce nr 141/3, a zatem spełniania wymogów przewidzianych w rozporządzeniu, albowiem uprawa tego typu roślin nie podlega ubezpieczeniu przez towarzystwa ubezpieczeniowe, które odmawiały zawarcia takiej umowy. Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 P.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Ze względu na ten podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do powołania w oddzielnych podstawach kasacyjnych odpowiednich norm, tj. albo o charakterze materialnym, a więc takich, które określają treść praw i obowiązków ich adresatów, ustanawiają pewnego rodzaju nakazy lub zakazy, albo norm o charakterze procesowym (ustrojowym), a więc takich, które regulują realizację norm materialnych i ich egzekwowanie, ustrój oraz postępowanie przed organami. Wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest też do podniesienia w ramach zarzutów nie tylko właściwych przepisów (z podaniem pełnej nazwy aktu i jego konkretnej jednostki redakcyjnej), ale również do wykazania, na czym owo naruszenie polega, a także, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści (por. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy najpierw przypomnieć regulacje prawne dotyczące przyznania pomocy finansowej w omawianym trybie. Bowiem istota sporu sprowadza się natomiast do prawidłowości zastosowania przez organ względem pomocy przyznanej na rzecz Skarżącego pomniejszenia wynikającego z § 13zh ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r. Jak wynika z art. 4 i nast. ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 1438 z późn. zm., dalej ustawa o ARiMR), podmiotem właściwym w sprawach szeroko rozumianego wpierania rolnictwa i obszarów wiejskich jest Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W art. 4 ust. 6 ustawy prawodawca krajowy zawarł delegację ustawową, stosownie do której szczegółowe zasady realizacji powierzonych Agencji zadań dookreślają przepisy wydanego przez Radę Ministrów rozporządzenia. Korzystając z powyższej delegacji, Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 27 stycznia 2015 r. Zgodnie z brzmieniem § 13 zh ust.1. rozporządzenia (w brzmieniu z 2021 r.), Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentowi rolnemu któremu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; będącemu mikroprzedsiębiorstwem, małym albo średnim przedsiębiorstwem w rozumieniu załącznika I do rozporządzenia nr 702/2014; w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2020 r. gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi, huraganu, pioruna, obsunięcia się ziemi lub lawiny, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, które: a) spowodowały na danej powierzchni upraw rolnych utratę co najmniej 20% plonu, b) zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, i wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym z trzech ostatnich lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły te szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji. Zgodnie z ust. 2 § 13zh rozporządzenia pomoc jest udzielana na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r oraz zgodnie z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Wreszcie w myśl ust. 17 pkt 2 § 13zh pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50%, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w którym wystąpiły szkody spowodowane wystąpieniem w 2020 r. suszy, co najmniej 50% powierzchni upraw uprawianych w plonie głównym, z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych, nie było ubezpieczone od ryzyka suszy, gradu, deszczu nawalnego, ujemnych skutków przezimowania, przymrozków wiosennych, powodzi lub huraganu w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Przytoczony przepis uzależnia wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od powierzchni upraw, która została objęta ubezpieczeniem od jednego z ryzyk w nim wymienionych. Jeżeli powierzchnia ta jest mniejsza niż 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, pomoc podlega pomniejszeniu o 50%. Z kolei z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ubezpieczeniowej, którego naruszenie zarzuca Skarżący wynika, że ze środków budżetu państwa są udzielane dopłaty do składek z tytułu zawarcia umów ubezpieczenia upraw zbóż, kukurydzy, rzepaku, rzepiku, chmielu, tytoniu, warzyw gruntowych, drzew i krzewów owocowych, truskawek, ziemniaków, buraków cukrowych lub roślin strączkowych, od zasiewu lub wysadzenia do ich zbioru, od ryzyka wystąpienia szkód spowodowanych przez huragan, powódź, deszcz nawalny, grad, piorun, obsunięcie się ziemi, lawinę, suszę, ujemne skutki przezimowania oraz przymrozki wiosenne lub (...) Umowa ubezpieczenia uprawy obejmuje uprawy roślin, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uprawianych w plonie głównym (ust. 3 art.3). Dokonując wykładni powyższych regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uprawa w plonie głównym nostrzyka białego – rośliny z grupy roślin bobowatych, nie objęta jest dotacjami do ubezpieczenia i w świetle art. 10c ustawy ubezpieczeniowej nie jest też objęta ubezpieczeniem obowiązkowym. Pośród upraw podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu nie wymieniono roślin bobowatych. Nie oznacza to jednak, że na zasadzie dobrowolnego ubezpieczenia rolnik nie może zadbać o swoją przyszłość co do plonów upraw w plonie głównym innych, niż wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy ubezpieczeniowej. Co trafnie wskazał także sąd pierwszej instancji. W ocenie naczelnego Sadu Administracyjnego § 13 zh ust. 1 i ust. 17 rozporządzenia są jasne i jednoznaczne. Na podstawie tych przepisów pomoc finansowa dla producenta rolnego przysługuje w pełnej wysokości tylko wtedy, gdy w 2020 r. na skutek suszy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstała szkoda, a producent miał ubezpieczone powyżej 50% powierzchni upraw, w których wystąpiła szkoda. Jeżeli powierzchnia upraw ubezpieczonych była niższa niż 50%, to producent rolny otrzymuje pomoc pomniejszoną o 50%. Taka reguła wyliczania wysokości pomocy wynika wprost z przytoczonego już § 13zh ust. 13 rozporządzenia. Taką też zastosowały organy i zaakceptował sąd pierwszej instancji. Podnoszony w skardze kasacyjnej aspekt aksjologiczny tej regulacji, polegający na tym, że pomija ona rolników mających problemy z ubezpieczeniem swoich upraw w plonie głównym i odwołanie się do zasad udzielania dopłat z budżetu do składek ubezpieczenia wynikających z ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich oraz zakresu wynikającego z tej ustawy ubezpieczenia nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości stosowania § 13 zh ust. 17 rozporządzenia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r. nie jest aktem wykonawczym do wskazanej wcześniej ustawy ubezpieczeniowej, dlatego też nie można łączyć jego regulacji z tą ustawą i dokonywać oceny skarżonego wyroku, w tym decyzji ARiMR przez pryzmat postanowień ustawy. Rozporządzenie z 27 stycznia 2015 r. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez ARiMR decyzji) jest samodzielną regulacją, w której brak ubezpieczenia nie może być wiązany ani z ustawowymi, obligatoryjnymi sytuacjami podlegania ubezpieczeniu, ani też z możliwościami ubezpieczenia określonego typu upraw rolnych. Podobny pogląd, aczkolwiek odnoszący się do ryzyk, jakie wystąpiły w 2015 r. wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 5576/2016 ( publ. CBOISA). Dotyczył on jednak tej samej kwestii spornej, braku ubezpieczenia upraw w rozmiarze co najmniej 50% upraw w gospodarstwie. W kontekście powyższych uwag zarzuty naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadne. W konsekwencji także niezasadnymi okazały się zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez w sposób sprzeczny z pismem pośrednika ubezpieczeniowego przyjęcie, że istniała możliwość dowolnego ubezpieczenia uprawy nostrzyka białego, podczas, gdy trzy towarzystwa ubezpieczeniowe odmawiały zawarcia w ogóle takiej umowy - także w sposób dobrowolny. Ponadto zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. został wadliwie skonstruowany. Wskazany artykuł ma cztery jednostki redakcyjne. Zatem autor skargi kasacyjnej winien był precyzyjnie wskazać, które konkretne normy zawarte w art. 77 K.p.a, w jego ocenie, naruszył sąd pierwszej instancji. Także uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera takich wskazań. Z tych powodów zarzut ten wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalono