I OSK 1967/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 828/21 w sprawie ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz K.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 maja 2022 r. po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] czerwca 2021 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.), dalej: ustawa o pomocy, przez ich błędną wykładnię polegającą na: a) stwierdzeniu, że dla oceny czy świadczenie jest nienależnie pobrane, tj. wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia, nie jest konieczna weryfikacja istnienia przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy, tj. warunku wspólnego zamieszkiwania w rodzicem i pozostawania na utrzymaniu rodzica, który złożył wniosek o świadczenie; b) niezasadnym pominięciu, że uznanie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane wymaga jedynie badania czy świadczenie zostało wypłacone mimo "braku prawa do świadczenia", a nie czy zostało "spożytkowane niezgodnie z jego celem", przez co Sąd niezasadnie rozszerzył zakres pojęciowy przesłanki, która jest klarowna językowo; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd niżej wymienionych przepisów postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że Kolegium niedostatecznie zebrało i rozpatrzyło materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy świadczenie było wypłacone mimo braku do niego prawa, podczas gdy sam fakt niespełnienia w trakcie okresu świadczeniowego przesłanek warunkujących prawo do świadczenia wychowawczego na skutek braku wspólnego zamieszkiwania z dziećmi wskazuje, że od 1 maja 2020 r. skarżący nie legitymował się uprawnieniem do pobierania świadczenia wychowawczego, w następstwie czego organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie i nie był zobligowany do ustalania, kto wypłacał świadczenie z rachunku bankowego skarżącego i na co je przeznaczał; c) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na treść rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 31 lipca 2019 r. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna i córkę na okres świadczeniowy 2019/2021. Organ pismem z [...] sierpnia 2019 r. poinformował skarżącego o przyznaniu mu wnioskowanego świadczenia. W dniu 5 marca 2021 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, z którego m.in. wynikało, że żona skarżącego od maja do października 2020 r. wraz z dziećmi przebywała w wynajętym mieszkaniu, a do pierwotnie zajmowanego mieszkania wróciła w listopadzie 2020 r. Skarżący, z którym jest w trakcie rozwodu, decyzją sądu wyprowadził się z mieszkania w dniu 30 października 2020 r. Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił prawa skarżącego do świadczenia wychowawczego w ten sposób, że odmówił mu prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci od dnia 1 maja 2020 r., a Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy tę decyzję. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł, że skarżący nienależnie pobrał świadczenie wychowawcze na oboje dzieci od 1 maja 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. oraz nakazał zwrot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 9 000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Kolegium wskazało, że skarżący nie wywiązał się z obowiązku niezwłocznego poinformowania Prezydenta Miasta o zmianie mającej wpływ na prawo strony do świadczenia wychowawczego w postaci zaprzestania wspólnego zamieszkania z dziećmi, na które przyznano świadczenie. Organ odwoławczy wskazał, że od 1 maja 2020 r. miejscem zamieszkania dzieci jest miejsce zamieszkania ich matki, co miało wpływ na prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego. W ocenie organu powoduje to, że świadczenie wychowawcze było przez skarżącego w okresie 1 maja 2020 r. – 31 stycznia 2021 r. pobierane jako nienależne. W ocenie Kolegium organy nie mają obowiązku badania, do kogo należy numer rachunku wskazany do wypłaty świadczenia oraz kto z tego rachunku wypłacał środki finansowe. Rozliczenia między skarżącym i żoną nie mają w ocenie organu wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wolą ustawodawcy było skierowanie świadczenia wychowawczego do rąk osoby, która opiekuje się dzieckiem. Zdaniem Sądu Kolegium pominęło rozróżnienie między przyznaniem świadczenia wychowawczego a nienależnie pobranym świadczeniem wychowawczym, którego należało dokonać, mając przy tym na uwadze cel regulacji ustawowej. Zdaniem Sądu okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie, ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne. Oznacza to konieczność ustalenia, czy świadczenia wychowawcze w spornym okresie były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Za nienależnie pobrane świadczenie należy zatem uznać powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, czy środki z przyznanych świadczeń wychowawczych były pobierane przez skarżącego niezgodnie z celem ustawy, czy też zostały – zgodnie z twierdzeniem skarżącego – pobrane przez matkę dzieci w celu wydatkowania na ich potrzeby, tj. w sposób odpowiadający celowi ustawy. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Jednocześnie w myśl art. 25 ust. 2 pkt 6 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ostatni z zacytowanych przepisów został wprowadzony przepisami ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924). Zauważyć przy tym należy, że mocą tej ustawy jednocześnie uchylono art. 25 ust. 2 pkt 1, 1a oraz 4 ustawy o pomocy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nowowprowadzona przesłanka uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane określona w art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy niejako obejmowała pozostałe przesłanki, w związku z czym ma ona charakter niejednolity i nieostry (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21, czy z 19 października 2021 r., sygn. akt I OSK 540/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przesłanki tej nie można wykładać wyłącznie w oparciu o analizę językową brzemienia tego przepisu. Wykładnia tego przepisu musi zatem odwoływać się do innych metod ustalania brzmienia normy prawnej, w tym również zastosowania wykładni celowościowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy w celu ustalenia nie warunków przyznania świadczenia wychowawczego, ale nienależnie pobranego świadczenia musi zatem uwzględniać cel przyznania świadczenia wychowawczego wynikający z art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. udzielenie przez Państwo pomocy rodzicom (opiekunom) w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21). Intencją ustawodawcy było zatem powiązanie tej formy pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Przyjąć należy, że konsekwencją tak ukształtowanego celu świadczenia jest konieczność ustalenia w sprawie, czy świadczenia wychowawcze w okresie od 1 maja 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. były w istocie przekazywane na częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci skarżącego. Ustalenie, że przekazane środki nie zostały przeznaczone na pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dzieci skarżącego, implikowałoby uznanie tych środków za świadczenia nienależnie pobrane. W kontekście instytucji świadczenia nienależnie pobranego konieczne wydaje się powiązanie tego aspektu świadczenia osobistego z czerpaniem korzyści z tych środków i pobraniem świadczeń niezgodnie z celem ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1929/21). W kontekście rozpoznawanej sprawy okolicznością istotną dla ustalenia, czy wypłacone w okresie 1 maja 2020 r. – 31 stycznia 2021 r. świadczenie wychowawcze na dzieci skarżącego można uznać za nienależnie pobrane, jest wyjaśnienie, w jaki sposób zostały wydatkowane środki tego świadczenia. W przypadku bowiem ich przeznaczenia na inne wydatki niż związane z wychowaniem dzieci, opieką nad nimi oraz zaspokojeniem ich potrzeb życiowych, środki te należy uznać za nienależnie pobrane. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 25 ust. 2 pkt 6 w zw. art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ppsa w zw. z 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1 kpa. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ppsa. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są jasne, logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada również wymogom wynikającym z art. 153 ppsa. Wynika z niego bowiem wprost jakie czynności w sprawie powinny zostać podjęte przez orany w celu rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.